I SA/Wa 1906/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku T. M. (dalej powoływany jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę D. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb B. jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr: [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę D., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb B. jako działki nr: [...], [...] i [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., podnosząc, iż ww. działka stanowiła i stanowi wody płynące rzeki M. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wskazując, iż zgodnie z przepisami art. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, powierzchniowe wody płynące oraz grunty pokryte takimi wodami stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów, z czego wynika oczywisty wniosek, że nie podlegają one komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił także ewentualne skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący, zarzucając że fakt ustanowienia użytkowania wieczystego oraz własność budowli, które skarżący nabył w obrocie cywilonprawnym - odpłatnie - już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej stanowi, w opinii wnioskodawcy, nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Minister decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że konieczne było stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę D. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że objęta kwestionowaną decyzja działka nr [...] stanowi grunty pokryte wodami płynącymi rzeki M. Organ wskazał, że utrzymanie kompetencji organów administracji rządowej w odniesieniu do zarządzania i korzystania z wód powierzchniowych, stanowiących własność Państwa, jak i brak odpowiednich regulacji prawnych przyznających równolegle takie uprawnienia organom samorządowym powoduje, iż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wody powierzchniowe stanowiące własność Państwa nadal utrzymywały ten status, co wyłączało ich komunalizację na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Niepodzielna własność Państwa do gruntów pokrytych wodami płynącymi wynika z obowiązującej ustawy z 1974 r. - Prawo wodne, tj. przepisów art. 1, 2 i 4 cyt. powyżej ustawy. Niepodzielna własność Państwa w stosunku do wód powierzchniowych i nadzór administracji rządowej nad szczególnym korzystaniem z tych wód stanowią gwarancję udostępnienia tego dobra wszystkim na równych zasadach. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwym jest fakt, iż przedmiotowa działka nr [...] została aktem notarialnym Rep A [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] "H." sp. z o.o. Niesporne jest także to, iż skarżący nabył aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. od Przedsiębiorstwa [...] "H." sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budowlą obejmującego również działkę nr [...]. Istotny dla sprawy jest również fakt, iż ww. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki zostało następnie przekształcone w prawo własności na rzecz skarżącego decyzją Zarządu Miasta i Gminy D. z dnia [...] lipca 1999 r. zaś skutki tego przekształcenia wpisane zostały do księgi wieczystej. Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z dnia 21 marca 2000 r. sygn. akt K/99 przywołuje wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r. wskazując, iż niepodzielna własność państwa do gruntów pokrytych wodami płynącymi wynika z obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne - i w tym kontekście zarówno zasada lex posterior derogat legi priori jak też zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych na maja zastosowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący swój tytuł prawny (użytkowanie wieczyste) wywodzi z czynności cywilnoprawnej. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest natomiast konsekwencją decyzji Zarządu Miasta i Gminy D., a więc aktu, który w odpowiednim trybie może zostać w drodze postępowania administracyjnego wzruszony. Prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] skarżący nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1995 r. Rep [...], co nie jest skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej. Tak więc obie powyższe czynności nie są konsekwencją powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, iż poczynił on znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość i w konsekwencji negatywnego dla niego rozstrzygnięcia poniósłby on straty jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym. Dokonywanie nakładów na nieruchomości, należy do skutków faktycznych i daje wnioskodawcy możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów art. 226-231 Kc. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, iż wydając decyzję organ jako podstawę prawną powołał jedynie art. 127 § 3 Kpa, co jest niewystarczające. Jednak kluczowy zarzut dotyczy nieprawidłowej interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącego powołane decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie nikt nie rozporządzał prawem użytkowania wieczystego później niż decyzja komunalizacyjna. Użytkowanie działki nr [...] chronione było w dniu komunalizacji rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Ponadto podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. 3. W przedmiotowej sprawie, jest oczywistym że powołana decyzja komunalizacyjna poprzez potwierdzenie nabycia przez gminę nieruchomości zajętej pod wodę płynącą – a więc rzecz wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego i stanowiącej z mocy ustawy wyłączną własność Skarbu Państwa naruszało w sposób rażący art. 1 i 4 Prawa wodnego z 1974 r. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zresztą również skarżący nie kwestionuje tej okoliczności. 4. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia związana z ewentualnymi nieodwracalnymi skutkami prawnymi jakie wywołała decyzja komunalizacyjna. W ocenie Sądu, organ nadzoru również trafnie przyjął, że powołana decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Decydujące znaczenie dla tej oceny ma to, że po wydaniu tej decyzji nie dokonano obrotu cywilnoprawnego przedmiotową działką. Należy podkreślić pogląd organu, że nieodwracalnych skutków prawnych nie wywołała decyzja Zarządu Miasta i Gminy D. z dnia [...] lipca 1999 r., wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Decyzja ta nie jest bowiem bezpośrednim skutkiem decyzji komunalizacyjnej. Poza tym skutki prawne tej decyzji mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, ONSA 2004/1/18). Natomiast samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma żadnego znaczenia dla unieważniania decyzji komunalizacyjnej, ponieważ skutkiem tej decyzji jest niejako "skasowanie" prawa własności gminy bez żadnego odnoszenia się do kwestii użytkowania wieczystego. 5. W oparciu o powyższe należy zauważyć, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej nie naruszył prawa, ponieważ w tych okolicznościach sprawy konieczne było wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.