VI SA/Wa 85/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej postanawia: odrzucić skargę . Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany daje : Prezes UKE) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w sprawie dostosowania wysokości stawki za zakończanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Decyzja z dnia [...] września 2008 r. nakładała na P. Sp. z o.o. obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonego poziomu, zgodnie z zamieszonym w decyzji harmonogramem oraz zobowiązywała wymienioną Spółkę do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadniania opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni rok zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu dni kalendarzowych od zakończenia wyżej wymienionego roku. Opisana powyżej decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 3 oraz 40 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymująca w mocy powyższe orzeczenie Prezesa UKE została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. zawierała pouczenie w którym wskazano, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1, art. 13 § 1 , art. 52 § 1 , art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła P. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., na wypadek uznania przez Sąd, iż nie jest właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia na wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne decyzji o nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania środka zaskarżenia wnoszonego od decyzji o nałożeniu obowiązku dostosowania opłat. W ocenie Spółki wydane w sprawie decyzję zawierały błędne pouczenia, bowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji o nałożeniu obowiązku dostosowania opłat, bowiem decyzje te nakładają na spółkę obowiązek regulacyjny. Powołując się na przepis art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne skarżąca podała, że odwołanie od decyzji o nałożeniu obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej SOKiK). W ocenie skarżącej niezasadny jest pogląd, zgodnie z którym nałożenie na podstawie art. 40 ust. 4 obowiązku dostosowania opłat następuje jedynie w ramach egzekwowania wykonania obowiązku regulacyjnego. Obowiązek określony w art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne jest obowiązkiem regulacyjnym, zatem w niniejszej sprawie właściwy jest SOKIK, a nie WSA w Warszawie. Skarżąca wskazała, że wniesienie skargi nastąpiło zatem jedynie z ostrożności procesowej. Strona powołała się również na wydane w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/ 266/08, którym sąd odrzucił skargę wskazując na swoją niewłaściwość. W odpowiedzi na skargę organ – w zakresie wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości WSA w Warszawie – wniósł o jego oddalenie i uznanie sądu administracyjnego jako właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie mieści się w katalogu decyzji wymienionych w art. 206 ust. 2 ustawy prawo telekomunikacyjne i nie nakłada obowiązków regulacyjnych. Uzasadniając stanowisko organ wskazał na konstrukcję przepisu art. 40 Prawa telekomunikacyjnego. Ustawodawca w art. 40 ust. 1 przyznał Prezesowi UKE możliwość nałożenia na operatora obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Natomiast w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu zawarte są uprawnienia Prezesa UKE wobec operatora, na którego taki obowiązek został już nałożony. W ocenie organu, tego rodzaju uprawnienia nie kreują nowych obowiązków regulacyjnych, a w tym wypadku można mówić o wykonaniu, a raczej kontroli lub weryfikacji wykonania takiego obowiązku. W art. 40 ust. 2 i 3 ustawodawca przyznał Prezesowi UKE uprawnienia do weryfikacji nałożonego na operatora obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, natomiast przepis art. 40 ust. 4 stanowi konsekwencję (sankcję) w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora. Obowiązek regulacyjny został przywidziany wyłącznie w art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Inne są przesłanki wydania decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny , a inne w sytuacji, kiedy Prezes UKE wydaje decyzję na podstawie art. 40 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Organ wskazał ponadto na podobieństwo regulacji określonej w art. 43 ust. 2 a przepisem art. 40 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego, które również świadczy o kognicji sądu administracyjnego. Odnośnie powołanego przez skarżącego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. organ wskazał, iż jest ono nieprawomocne i zostało zaskarżone skargą kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., gdyż wniesiona sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 ustawy P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego unormowania oraz z treści art. 1 k.p.c., określającego co należy rozumieć pod pojęciem sprawy cywilnej – wynika, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy P.p.s.a może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeśli istnieje przepis szczególny, określający właściwość sądu powszechnego, wówczas kognicja sądu administracyjnego zostaje wyłączona. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie czy decyzja wydana przez Prezesa UKE w oparciu o przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne jest rozstrzygnięciem z zakresu "obowiązku regulacyjnego", o którym mowa w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Powołany art. 206 ust. 2 wskazuje bowiem na kognicję SOKiK stanowiąc, że od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 206 ust. 2 należy interpretować w taki sposób, aby traktować wszystkie decyzje w sprawach obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób. Obowiązki te są natomiast nie tylko nakładane, lecz także utrzymywane, zmieniane lub znoszone decyzjami Prezesa UKE. Wszystkie te możliwości decyzyjne są równie ważne dla funkcjonowania mechanizmu regulacyjnego, którego istotą jest dostosowywanie zakresu obowiązków regulacyjnych do stwierdzonych przeszkód w sprawach rozwoju konkurencji. Nie ma dostatecznych powodów, aby tryb ustalony w ust. 2 ograniczyć do decyzji nakładających obowiązki w wąskim rozumieniu, czyli tylko decyzji ustanawiających nowe obowiązki. Sformułowanie ust. 2 w tej sprawie należy interpretować z uwzględnieniem postanowień dyrektyw prawa unijnego w sprawach łączności elektronicznej, które traktują wszystkie decyzje w sprawie obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób. Z tego względu należy uznać, że tryb ustalony w ust. 2 stosuje się do wszystkich decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych – decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki (por. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 206 ustawy Prawo telekomunikacyjne, teza 8, Legalis). Będący przedmiotem oceny przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, że w przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. (Sygn. akt VI SA/Wa 266/08), w którym stwierdzono, że powyższy przepis dotyczy nakładania obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty oraz możliwość ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązki regulacyjne nakładane są przez organ na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym, które (wymienione w przepisach art. 25 ust. 4 ustawy) zapewnić mają przede wszystkim stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych i zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie cen usług. Nie można zgodzić się z poglądem organu, że decyzja o której mowa w art. 40 ust. 4 jest jedynie weryfikacją obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1, a nie kreuje nowego obowiązku regulacyjnego. Sam organ w odpowiedzi na skargę wskazał na odmienność przesłanek przy wydawaniu decyzji określonej w art. 40 ust. 1, a określonej w art. 40 ust. 4 . Skoro są to odrębne decyzje to nie można przyjąć, że decyzja wydana w oparciu o art. 40 ust. 4 jest jedynie kontrolą lub weryfikacją decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1. Ich istotą jest bowiem nałożenie na podmiot telekomunikacyjnego takiego obowiązku, który dotyczy regulacji określonych opłat. Wykładnia celowościowa tego przepisu skłania do szerokiego rozumienia pojęcia obowiązku regulacyjnego i uznania, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4 jest decyzją o nałożeniu obowiązku regulacyjnego. Celem obydwu regulacji jest przyczynienie się do stworzenia jak najlepszych warunków do wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Decyzja wydana w oparciu o art. 40 ust. 4 musi być oceniana przede wszystkim z punktu widzenia ochrony konkurencji i konsumentów, bo ochronie tego rodzaju wartości ma służyć. Kontroli takiej władny jest dokonać SOKiK , a nie sąd administracyjny. Trzeba zatem przyjąć, że nie tylko decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. , ale również decyzja z dnia [...] września 2008 r. dotyczyła obowiązku regulacyjnego, zatem stronie powinno – wbrew pouczeniu organu – przysługiwać odwołanie do SOKiK. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga złożona przez skarżącego. została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji wydanych w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy P.p.s.a.