IV SA/Wa 1904/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; W dniu 1 marca 2007r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego wraz z garażem naziemnym i podziemnym, wjazdem, drogą odbarczającą, chodnikiem i elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] (nowe nr ew. po podziale działki nr ew. [...]) przy ul. [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji. Odwołanie od decyzji wniósł D. S.A. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że analiza została wykonana w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nienależycie uzasadniono kwestię wysokości planowanego budynku oraz szerokość elewacji frontowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowo-usługowego wraz z garażem naziemnym i podziemnym, wjazdem, drogą odbarczającą, chodnikiem i elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] (nowe nr ew. po podziale działki nr ew. [...]) przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. S.A. z siedzibą w W. podnosząc, że organ nie przeanalizował oraz nie wprowadził do nowo wydanej decyzji uwag, które D. S.A. wniósł kolejnymi pismami do projektowanej przez A. Sp. z o.o. inwestycji. Prezydent W. wydał niemal identyczną, jak poprzednio decyzję, z takimi samymi naruszeniami. Zdaniem skarżącego za niedopuszczalne należy uznać projektowanie w tym Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 obszarze budynku biurowo-usługowego z garażem naziemnym. Ponadto nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów IV kondygnacyjnych w głębi działki na odcinku BC w odległości 8 i 11 m dla zabudowy III i IV kondygnacyjnej jest niewystarczająca dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej -szeregowej i bliźniaczej. Wysokość zabudowy jest niezgodna z planowaną i istniejącą wysokością zabudowy na tym terenie. Niedopuszczalna jest, zdaniem skarżącego geometria dachu - dachy płaskie. Skarżący zakwestionował także ustalenia wynikające z analizy obszaru oraz nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania przez inwestora przegrody akustycznej oraz nasadzenia drzew przy granicy działek nr ew. [...] i [...], które niwelowałyby uciążliwość nowej inwestycji od strony ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa |w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008r.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioski zawarte w decyzji organu I instancji są zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi do niej. Organ I instancji uzasadnił odstępstwo od danych wynikających z analizy w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanego budynku. Podniesiono, że przepisy ustawy i rozporządzenia nie wskazują na konieczność ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przeważający charakter mieszkaniowy, ale z uwagi na funkcję obszaru wynikającą z analizy. Odnosząc się do zarzutu usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w zbyt bliskiej odległości od projektowanej zabudowy mieszkaniowej, wyjaśniono, że przy ustalaniu warunków zabudowy pod uwagę brany jest sposób zagospodarowania i zabudowa istniejąca w dniu wykonywania analizy. Uzasadnienie to odnosi się także do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego zawarcia w analizie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, bowiem na działce usytuowanej od wschodu planowanej zabudowy jest realizowana inwestycja mieszkaniowa, której parametry organ powinien przeanalizować przed ustaleniem warunków zabudowy dla A. Sp. z o.o. Z analizy obszaru wynika ponadto, iż ustalenia dotyczące dachu są dopuszczalne. Organ uznał, iż na etapie ustalenia warunków zabudowy nieuzasadnione jest zaś odnoszenie się do kwestii zobowiązania Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 inwestora do wykonania przegrody akustycznej oraz nasadzenia drzew przy granicy działek. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka D. S.A. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem: 1. art. 53 w zw. z art. 64, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 6,7,77,107 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła między innymi, iż Prezydent W. wydał niemal identyczną jak poprzednio decyzję, z takimi samymi naruszeniami, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2008r. zalegalizowało te zmiany utrzymując ww. decyzję w mocy. Podkreślono, że warunki zabudowy zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a, ponieważ: 1) na przeważający mieszkaniowy charakter okolicznej zabudowy, za niedopuszczalne uznać należy projektowanie w tym obszarze budynku biurowo-usługowego wraz z garażem nadziemnym, 2) organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów IV kondygnacyjnych w głębi działki na odcinku BC w odległości 8 m i 11m odpowiednio dla zabudowy III i IV kondygnacyjnej, co w naszej ocenie jest odległością niewystarczającą z uwagi na projektowaną zabudowę jednorodzinną - szeregową i bliźniaczą o wysokości do 10,5 m do kalenicy, wysokość zabudowy od strony ul. [...] wynosi 15 m dla IV kondygnacji oraz 11,5 m dla III kondygnacji, natomiast w głębi działki zabudowa III kond. max do 11,5 m z obniżeniem skrzydła wschodniego do II kondygnacji-max. 8m, co jest niezgodne z planowaną i istniejącą wysokością zabudowy na tym terenie, z uwagi na otaczające budynki za niedopuszczalną uznać należy projektowaną geometrię dachu - jako dachy płaskie, z analizy urbanistycznej wynika, iż od wschodu w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny niezagospodarowane, co jest niezgodne ze stanem faktycznym i Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 prawnym. Od wschodu w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowana jest działka należąca do D. SA, na której w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę realizowana jest inwestycja mieszkaniowa, której parametry organ powinien był przeanalizować przed ustaleniem warunków zabudowy dla A. Sp. z o.o. (zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa), 6) D. S.A. wnioskował o wykonanie przegrody akustycznej oraz nasadzenia drzew przy granicy działek [...] i [...], które niwelowałby uciążliwości nowej inwestycji od strony ulicy [...]. Niestety powyższe postulaty nie zostały uwzględnione. Powyższe zaniechania organów zdaniem skarżącej Spółki stanową naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 6 marca 2009r. uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (patrz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, i należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanej w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza- stanowiąca załącznik do decyzji organ I instancji, nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie z treści przedłożonego przez inwestora wniosku wynika, iż dojazd do działek objętych inwestycją odbywać się ma istniejącym wjazdem od ul. [...] oraz projektowanym od drogi odciążającej wzdłuż ul. [...]. A zatem w celu właściwego określenia terenu objętego analizą organ miał obowiązek ustalić i zaznaczyć na mapie w sposób jednoznaczny gdzie znajduje się front działki, czego nie uczynił. I dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia określić obszar analizowany. Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 Niezależnie od powyższego uchybienia podnieść również należy, iż na załączonej mapie (część graficzna) obszar analizowanego terenu, wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym powyżej przepisem. Przy przyjęciu, iż front działki znajduje się od ul. [...] wyznaczony obszar analizowany od strony wschodniej i zachodniej jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki. Nie zostały zatem zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei od strony południowej i północnej wielkości te znacznie przekraczają trzykrotną szerokość frontu działki, co wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, bowiem zgodnie z cytowanym powyżej przepisem rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, niemniej jednak wyznaczenie wielkości znacznie przekraczających powyższą wielkość, odbywać się powinno w sposób racjonalny tj. w sposób zgodny z celami zakreślonymi przez zasadę dobrego sąsiedztwa, a zatem winno znajdować ono swoje uzasadnienie. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający rozmiary wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje zaś nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i dlatego nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy na obiekt o projektowanej funkcji biurowo-usługowej. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), geometrię dachu ( §8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Zatem w ocenie Sądu przeprowadzona przez organ analiza nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu. Co do zasady wadliwe (sprzeczne z przepisami rozporządzenia) wyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut strony skarżącej w zakresie nieuwzględnienia ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla działki należącej do strony skarżącej, która to działka sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Wskazać należy, iż zarówno z treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p.z.p, jak i z przepisów rozporządzenia wynika, iż w celu określenia wymogów dla nowej zabudowy należy brać pod uwagę zabudowę faktycznie istniejącą już w sąsiedztwie, a nie dopiero projektowaną. Wbrew zarzutom skargi w zakresie nieuwzględnienia przez orzekające w sprawie organy postulatów strony skarżącej o wykonanie przegrody akustycznej oraz nasadzenia drzew przy granicy działek [...] i [...], które niwelowałby uciążliwości nowej inwestycji od strony ulicy [...], w ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta może być rozstrzygana ewentualnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. winien właściwie określić na mapie analizowany obszar i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech Sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 zagospodarowania terenu pod kątem zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą.