II SA/Po 801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. sprawy ze skargi G. i J. O. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie pobudowanego zbiornika na zboże zostało wszczęte na wniosek inwestora - skarżącego J. O.. W listopadzie 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. - dalej PINB w W., przeprowadził kontrolę w toku której ustalił, że inwestor pobudował zbiornik na zboże typu [...] w 1995 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nie dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr geod. [...] w miejscowości P., stanowiącej własność małż. G. i J. O.. W dniu 17 grudnia 2007 r. skarżący wniósł o zalegalizowanie pobudowanego w 1995 r. zbiornika na zboże na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Następnie w dniu 31 grudnia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego zbiornika na zboże. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2008 r. skarżący został zobowiązany do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowanie, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarżący wywiązał się z nałożonych obowiązków w części, natomiast w odniesieniu do obowiązku dotyczącego oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego przedłożył w organie kopie zwrotek pism wysłanych do właściwych organów. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 3 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 10.05.2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, PINB w W. odmówił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu i nakazał jego rozbiórkę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kilkukrotnie zwracał się do Wójta Gminy P. o precyzyjne określenie, czy samowolnie pobudowany zbiornik na zboże nie narusza obowiązującego w dacie zakończenia budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt odpowiadał, że przekazał PINB wszystkie posiadane informacje, w zakresie przeznaczenia w obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., wskazując iż nowo realizowane obiekty powinny nawiązywać charakterem do otaczającej zabudowy zagrodowej wsi. Organ I instancji wyjaśnił, że skoro trzykrotnie występował o zajęcie przez Wójta jednoznacznego stanowiska i trzykrotnie Wójt udzielał odpowiedzi, które nie wskazywały jednoznacznie czy obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie zakończenia budowy albo w dniu orzekania, to w ocenie PINB należało uznać, że stanowisko Wójta w tej sprawie jest negatywne, stąd nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego zbiornika. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniósł inwestor, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika na zboże. Zainteresowany podkreślił, że Wójt w żadnym z pism kierowanych w odpowiedzi na zapytanie PINB nie stwierdził, że przedmiotowy zbiornik narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu - dalej WINB w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż dosłowne brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że na jego mocy przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego nie stosuje się do dnia 01 stycznia 2008 r. W związku z czym, należy wywieść że od 01 stycznia 2008 r. do obiektów lub ich części wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, należy stosować przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W konsekwencji, w ocenie WINB, organ I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. WINB wyjaśnił, że skoro do dnia 31.12.2007 r. inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, to w konsekwencji brak podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania WINB podzielił stanowisko inwestora, iż zagadnienie dotyczące zgodności zrealizowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zostało wyczerpująco wyjaśnione. W skardze do sądu administracyjnego małżonkowie G. i J. O. zażądali uchylenia decyzji WINB w Poznaniu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podnieśli zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, uzasadniając swoje stanowisko brakiem nowych okoliczności, które wskazywałyby na zasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestor w 1995 r. zrealizował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekt budowlany - zbiornik na zboże typu [...]. Wniosek o zalegalizowanie przedmiotowego. zbiornika złożony został w 2007 r. Istotą toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej - ustawa zmieniająca), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym wobec art. 48-49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten odnosi się wyłącznie do obiektów pobudowanych pomiędzy 01 stycznia1995 r. a 10 lipca 1998 r., w przypadku gdy do dnia 11 lipca 2003 r. nie wszczęto w stosunku do nich postępowania legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie zbiornik na zboże pobudowano w 1995 r., a postępowanie legalizacyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego wszczęto w listopadzie 2007 r. Obie te okoliczności pozostają bezsporne i na tle zgromadzonego w sprawie materiału nie budzą wątpliwości Sądu. W zaistniałym na gruncie rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2007 r. z tej tylko przyczyny, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 01 stycznia 2008 r. Wskazać należy, iż nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 14.02.1992 r., sygn. akt III SA 1200/91, Wokanda 1992, nr 6, poz. 21). Tymczasem, kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 01 stycznia 2008 r. może w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Ustawodawca dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 3 ust. 5 ustawy zmieniającej). Zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 01 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 01 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 ustawy zmieniającej prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej (por. wyrok WSA z 06.01.2009 r. sygn. II SA/Gd 758/08). Reasumując, treść art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie wskazuje, aby do dnia 01 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją. Stąd w sytuacji, gdy budowa spornego obiektu zakończona została w 1995 r. (a więc po dniu 31 grudnia 1994 r. i przed 11 lipca 1998 r.) oraz postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji tego obiektu nie wszczęto przed 11 lipca 2003 r., a inwestor wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy zmieniającej, złożył 17 grudnia 2007 r. (a więc w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a dniem 31grudnia 2007 r.) stwierdzić należało wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 3 ustawy zmieniającej, skutkujące prowadzeniem postępowania z wyłączeniem art. 48-49b Prawo budowlane. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez nakazanie prowadzenia postępowania w trybie art. 48 i 49b ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutów skargi w zakresie niedostatecznego ustalenia okoliczności sprawy w kwestii zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślić należy, że procedura legalizacyjna stawia wymóg dokonania jednoznacznego ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym została ona samowolnie zrealizowana. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została przesądzona, a wskazać należy, iż ustalenie w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego należy do organów nadzoru budowlanego należy do organu nadzoru budowlanego. Wskazać także należy, że w przypadku ewentualnego ziszczenia się przesłanek z art. 3 ust. 5 powołanej ustawy organ winien rozważyć nałożenie obowiązku usunięcia naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności ustalenie, czy sprawa wymaga przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też konieczne jest jej ponowne rozpoznanie przez PINB. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy w pkt II wyroku Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów Sąd nie orzekł z racji nie złożenia przez skarżących, do zamknięcia rozprawy, stosownego wniosku, o którym to uprawnieniu zostali pouczeni w treści zawiadomienia o terminie rozprawy. /-/ B.Drzazga /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska MK