I SA/Wa 1849/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego we wsi L. gmina S., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązującej Skarb Państwa – Starostwo Powiatowe w O. do zapłaty odszkodowania utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. Starosta O. ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Powiatu O., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. Do wypłaty odszkodowania na rzecz W. K. byłego właściciela nieruchomości zobowiązał Skarb Państwa – Starostwo Powiatowe w O. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Od powyższej decyzji odwołał się W. K. wnioskując o uchylenie decyzji. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na braki proceduralne postępowania (nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, nie wezwano stron zgodnie z art. 10 k.p.a. i inne). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. ustalił odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę powiatową. W. K. złożył odwołanie od tej decyzji kwestionując wysokość oszacowania nieruchomości oraz prawidłowość sporządzenia wyceny. Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy Wojewoda [...] wskazał że z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości położonej we wsi L. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a zajętej pod drogę publiczną - powiatową - w dniu 31 grudnia 1998 r. był W. K. Nieruchomość przeszła na własność Powiatu O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., co stwierdził Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Starosta O. zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. oraz według wartości rynkowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu za zajętą nieruchomość, nie uwzględniającej wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W związku z brakiem na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów pod drogi publiczne, wartość wycenianej działki określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni działki. Wyceniana działka znajduje się w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo. Wartość nieruchomości oszacowano stosując podejście porównawcze, metodę porównania parami, przy czym wartość gruntu zajętego pod drogę, a położonego w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne powiększono o 50 % z uwagi na fakt, iż wartość ich jest niższa niż wartość nowo wydzielonej działki. Wojewoda [...] wskazał, że w operacie szacunkowym prawidłowo przyjęto metodę oszacowania wartości nieruchomości a operat został sporządzony zgodnie z wymogami § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ II instancji wskazał, że operat został sporządzony 17 września 2007 r. i mógł być wykorzystany do celów, dla których był sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja o odszkodowaniu została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc w terminie, w którym operat mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Skoro zatem operat sporządzony był 17 września 2007 r. to w przeprowadzonej analizie porównawczej nieruchomości nie zawiera transakcji rynkowych zawartych po tej dacie, o co wnosiła strona odwołująca się. Wojewoda podniósł, że organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Jeżeli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem strony oraz rzeczoznawcy majątkowego, zapewniając stronie możliwość zgłaszania żądań, uzyskiwania wyjaśnień od biegłego, wnoszenie uwag, przedstawiania zarzutów i propozycji oraz dowodów na ich poparcie. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a organ wezwał strony postępowania w celu umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań coraz do zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ I instancji, uznając, iż operat został sporządzony prawidłowo przyjął go jako dowód w sprawie i ustalił wysokość odszkodowania w wysokości oszacowania przedmiotowej nieruchomości powiększonej o waloryzację za okres od września 2007 r. do końca I kwartału 2008 r., dokonaną przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Starosta O. prawidłowo bowiem orzekł o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. Wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii rzeczoznawcy, który ustalił odszkodowanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa; - naruszenie art. 7,8 i art. 77 i 80 k. p. a. oraz art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie w postępowaniu zgłoszonych zastrzeżeń do opinii biegłego, które miały również charakter formalny i poprzestanie na ustaleniu, wyceny dokonanej przez biegłego, bez jej obiektywnej oceny. Skarżący podniósł, że miarodajnym dla oceny rzeczywistej wartości gruntów, jest dokonanie porównania transakcji gruntów zajętych pod drogę, zawieranych w sąsiednich gminach. Cena określonej nieruchomości nie zależy od granic danej gminy, lecz położenia działki w określonym regionie, składającym się np. z kilku gmin. Zdaniem skarżącego organy administracji nie odniosły się także do zarzutu, że biegły ustalając cenę m2 wywłaszczanej nieruchomości, porównał transakcje gruntów rolnych z lat 2005, 2006 oraz transakcje z lat 2007 r. W ocenie skarżącego – z uwagi na znaczący wzrost cen nieruchomości, w szczególności gruntów rolnych, ceny te nie są miarodajne, zaś średnia arytmetyczna wyliczona z nich, w oczywisty sposób zaniżona. W ocenie strony, do porównania winny zostać uwzględnione, transakcje IV kwartału 2007 r. oraz roku 2008 i na ich podstawie obliczona średnia cena m2 gruntu. Skarżący zarzucił, że w sprawie pominięto jego wniosek o dokonanie oględzin przedmiotowej działki. Skarżący wskazał, że powołanie przez organ w zaskarżonej decyzji stanowisko, że organ dokonuje oceny opinii, jedynie pod względem formalnym nie zasługuje na aprobatę. Opinia biegłego jest jednym ze środków dowodowych, przewidzianych w k.p.a. i jak każdy dowód winien podlegać ocenie przez organ administracji. Skarżący zarzucił, że organy obydwu instancji nie odniosły się do zarzutów przez niego zgłoszonych. Skarżący wskazał na znaczne zaniżenie wartości działki. Podniósł, że podejście porównawcze, którym posłużył się biegły zostało zastosowane błędnie. Zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, metoda porównawcza polega na określeniu wartości wycenianej działki z nieruchomościami podobnymi, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie, zastosowanie ma § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, co oznacza konieczność powiększenia o 50%, wartości wycenianej nieruchomości. Biegły wybierając metodę przewidzianą w § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia przyjął, iż w okresie ostatnich dwóch lat nie było w obrębie gminy S., żadnych transakcji kupna – sprzedaży gruntów zajętych pod drogę. Skarżący podniósł, że miarodajnym dla oceny rzeczywistej wartości gruntów, jest dokonanie porównania transakcji gruntów zajętych pod drogę, zawieranych w sąsiednich gminach (co jest możliwe w oparciu o w/w rozporządzenie). Tym bardziej, iż jak podano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, takie transakcje były dokonywane dla gruntów położonych na trasie W. Skarżący zarzucił, że biegły ustalając cenę 1 m2 za wywłaszczane nieruchomości, porównał transakcje gruntów rolnych z lat 2005, 2006 oraz transakcje z lat 2007 r. W ocenie skarżącego – z uwagi na znaczący wzrost cen nieruchomości, w szczególności gruntów rolnych, ceny te nie są miarodajne, W ocenie strony, do porównania winny zostać uwzględnione, transakcje z IV kwartału 2007 r. oraz z roku 2008 i na ich podstawie obliczona średnia cena m2 gruntu. W tym kontekście zdaniem skarżącego zasadnym jest zarzut naruszenia art. 156 ust. 3, w zakresie w którym odnosi się do możliwości powołania kolejnego biegłego. Skarżący wskazał, że nie można zgodzić się z ustaleniami opinii, iż miarodajnym jest wycena 1 m2 gruntu poprzez wyliczenie, na podstawie porównywalnych cen nieruchomości rolnych. Podawane ceny dotyczą działek rolnych o areale 1 ha. Biegły dokonując wyceny, winien dokonać wyliczeń w oparciu o ustalenie ceny 1 m2 gruntu (porównywalnego) uzyskiwanej w pobliskiej okolicy. A zatem powinien przedstawić do porównania grunty o mniejszej powierzchni. Skarżący podniósł, że przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł nie stanowi rekompensaty za poniesioną stratę, co narusza prawo do słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek także z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. A więc mają tu zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. m.in. przepisy dotyczące określania wartości nieruchomości, czynników wpływających na jej wartość, sposobów i metod wyceny, sporządzanie operatów szacunkowych, zapłaty odszkodowania. Podnieść należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wbrew stanowisku organu II instancji operat sporządzony w niniejszej sprawie nie zachował aktualności w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż był on sporządzony 31 sierpnia 2007 r. Aneksem z 17 września 2007 r. rzeczoznawca dokonał jedynie sprostowania pomyłki polegającej na przyjęciu do wyliczenia odszkodowania powierzchni – [...] m2, zamiast prawidłowej powierzchni nieruchomości – [...] m2. Dokonał więc tylko matematycznego przeliczenia wartości odszkodowania. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana [...] października 2008 r. Wobec tego biorąc pod uwagę treść przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, że jego aktualność nie została potwierdzona według zasad, o jakich mowa w art. 156 ust. 4 tej ustawy stwierdzić należy, że w dacie kwestionowanej decyzji operat utracił aktualność. Nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że ważność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji, to aktualność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji organu II instancji. W sytuacji uznania dalej idącej wady, że operat utracił swoją aktualność, to nie ma potrzeby odnoszenia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących operatu. Należy jednak podzielić zarzuty skargi, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie. To na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii przez rzeczoznawcę. Organy administracji rozpoznające sprawę mają więc obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. Rekapitulując należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy naruszył art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż wyprowadził konsekwencje prawne z nieaktualnego operatu. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152, a także art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a dokonując jego oceny uwzględni wyżej omówione wskazania odnoszące się do stosowania przepisów prawa materialnego.