II SA/Po 823/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...],zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Burmistrz K. decyzją z [...] r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. K. zezwolił na usunięcie z terenu nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy W. w K. dwudziestu drzew, w tym [...] drzew z gatunku topola o obwodzie pnia ca. [...]cm, [...] drzewa z gatunku topola o obwodzie pnia ca. [...] cm, [...] drzewa z gatunku brzoza o obwodzie pnia ca. [...] cm, [...] drzewa z gatunku wierzba o obwodzie pnia ca. [..] cm (pkt 1 decyzji). Podano, iż prace związane z usunięciem drzew należy wykonać w terminie do [...] r. (pkt 2 decyzji), zobowiązano wnioskodawcę do nasadzeń zastępczych drzew na posesji w ilości [...] sztuk drzew liściastych, w terminie do dnia [...] r. oraz do pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń (pkt 3 decyzji). Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej punktu 2 i 3 sentencji decyzji, kwestionując określenie terminu usunięcia drzew, nałożenie obowiązku nasadzeń drzew liściastych do [...] r. oraz pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż podstawowym warunkiem uzasadniającym uzależnienie zgody na usunięcie drzew od obowiązku zastąpienia ich innymi drzewami jest możliwość wykonalności nałożonego obowiązku oraz wnioski płynące z analizy środowiska przyrodniczego, iż usunięcie drzew wywoła poważny uszczerbek w środowisku w miejscu, gdzie drzewa rosły. Wskazał, iż przedmiotowa działka jest wykopem, który podlega rekultywacji, a postęp prac związanych z jej uzbrojeniem w media jest w dużym stopniu niezależny od wnioskodawcy. Konieczne będzie również pozyskanie gruntu do zasypania wykopu. Zarzucając organowi nie przeprowadzenie stosownej analizy środowiska przyrodniczego odwołujący się wskazał, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulicy G. niezainwestowana część działek przeznaczona jest na tereny zielone – zieleń ozdobną, ogrody warzywne i owocowe. Wyjaśnił, że nie uchyla się od obowiązku nasadzeń, lecz nie godzi się, że muszą to być drzewa liściaste, posadzone do końca [...] roku. Zdaniem odwołującego przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody takich wymogów nie zawiera, co oznacza, iż w kwestionowanym zakresie nałożono obowiązki, które nie wynikają z przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu powyższego odwołania - decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami - dalej kpa) wskazało, iż art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody upoważnia organ wydający zezwolenie do zobowiązania wnioskodawcy do zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Wskazano, iż zezwolenie wydano uwzględniając budowlany charakter działki oraz konieczność przeprowadzenia jej rekultywacji na cele budowlane. Wyjaśniono, iż organ I instancji nie określił jakiego typu drzewa mają zostać nasadzone. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określonego w decyzji terminu nasadzeń Kolegium wskazało, iż nakładane obowiązki winny być skonkretyzowane, tak aby możliwe było ich egzekwowanie. W tych okolicznościach nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji w zakwestionowanym zakresie. J. K., reprezentowany przez radcę prawnego G. W., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz naruszenie art. 7 i 8 kpa przez ich niezastosowanie. Powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego podniósł, iż konieczność dokonania nasadzeń zastępczych powinna wynikać z analizy stanu środowiska, bowiem w sytuacji, gdy straty w środowisku nie będą znaczące w wyniku usunięcia drzew, organ nie powinien nakładać takiego obowiązku. Wskazał, iż przedmiotowa działka jest w całości wykopem, który podlega rekultywacji, drzewa przeznaczone do wycięcia to tzw. samosiejki, o niewielkiej wartości, tak więc ich usunięcie nie spowoduje uszczerbku w środowisku, żadnej analizy w tym zakresie organ nie przeprowadził. Odwołał się do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż decyzja Burmistrza K. przeczy prawu, bowiem ustawodawca w pierwszej kolejności nakazuje dokonać nasadzeń, a dopiero w dalszej kolejności dokonać usunięcia drzew. Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, iż przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje możliwość zobowiązania osoby, która zamierza usunąć drzewa, do zastąpienia tych drzew innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba drzew usuwanych. Przepis ten nie wymaga uprzedniego wykonania analizy stanu środowiska. Wskazano, iż termin wykonania obowiązku został tak określony, aby jego realizacja była możliwa. Wskazano także, iż dbałość o przyrodę jest obowiązkiem każdej osoby, a nie ulega wątpliwości, iż elementem środowiska przyrodniczego. Odnosząc się do zarzutu określenia terminu wykonania usunięcia drzew i zastąpienia innymi drzewami Kolegium wyjaśniło, iż nakładane na podmioty obowiązku powinny być skonkretyzowane w związku z możliwością egzekwowania ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 83 ust. 1, ust. 3 oraz art. 86 ust.1 pkt 4 wyżej powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 83 ust. 3 wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Zważyć należy, iż w świetle wskazanych regulacji prawnych zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy uwzględnienia wniosku lub orzeczenia w sposób odbiegający od sprecyzowanego w nim żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek, jakimi kierował się wydając decyzję. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W ocenie Sądu do zasad tych w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie zastosowały się. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy strona skarżąca wystąpiła do organu I instancji o wydanie zezwolenia na wycięcie dwudziestu drzew - zgodnie z przedłożonym zestawieniem, w jej ocenie rosnących zbyt blisko z granicą działki z sąsiednią nieruchomością, uniemożliwiających rekultywację działki na cele budowlane - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiących zagrożenie dla projektowanego budynku. Wskazała także, iż przedmiotowe drzewa wyrosły po zakwalifikowaniu działki w planie miejscowym na cele budowlane. Decyzja organu I instancji wydana została po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, której przedmiotowy wniosek dotyczył, z której to czynności sporządzony został protokół, w treści którego odnotowano, iż komisja stwierdziła konieczność wycięcia dwudziestu drzew, które rosną w zaniżeniu terenu, w odległości ok. [...] m od planowanej budowy budynku mieszkalnego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. wydając zezwolenie na usunięcie drzew nałożył na wnioskodawcę obowiązek dokonania nasadzeń [...] drzew liściastych, do dnia [...]r. Zajęte stanowisko organ I instancji uzasadnił koniecznością usunięcia drzew z przyczyn określonych w protokole. Uznano, że opłaty za wycinkę drzew w tym przypadku nie nalicza się. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku dokonania nasadzeń drzew w liczbie i gatunku określonych przez organ, zakwestionowała także określenie terminu, w jakim usunięcia drzew oraz nasadzeń ma dokonać. W tych okolicznościach rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było w pierwszej kolejności rozważyć, czy decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 7 k.p.a., w tym także, czy uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i następnie rozważyć, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w tym także, czy nakładając zakwestionowany obowiązek organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował powyższy przepis. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, iż wbrew wymogom określonym w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy, do czego na mocy wskazanego przepisu był zobligowany. W odniesieniu do argumentów przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwołuje się bowiem wyłącznie do celów, jakim służą regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody. Nie rozważono natomiast, czy wobec stwierdzonej konieczności usunięcia przedmiotowych drzew m.in. z uwagi na konieczność rekultywacji działki dla celów budowlanych oraz względy bezpieczeństwa, gdy jednocześnie odstąpiono od pobrania opłaty za wycinkę drzew z powołaniem przepisu art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zasadne było nałożenie na wnioskodawcę obowiązku nasadzeń, o którym stanowi przepis art. 83 ust. 3. Jak wyżej wskazano nałożenie tego obowiązku ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji, tymczasem uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania zezwolenia na usunięcie drzew na nieruchomości skarżącego, natomiast skorzystanie z możliwości nałożenia obowiązku określonego w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność stanu środowiska przyrodniczego, przy czym analiza taka powinna dotyczyć obszaru większego, aniżeli obszar nieruchomości, której wniosek o wycięcie drzew dotyczył. Tymczasem protokół sporządzony w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości skarżącego nie zawiera żadnych informacji, czy i na ile usunięcie drzew będzie miało wpływ na stan środowiska przyrodniczego. Rozważając zasadność przeprowadzenia takiej analizy nie można przy tym pominąć, iż przedmiotowe drzewa wyrosły na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo oraz, że wyrosły bez ingerencji człowieka (samosiejki). Zaskarżona decyzja żadnych rozważań w tym zakresie nie zawiera. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w podanym stanie faktycznym nie zachodziły przesłanki do nałożenia przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 83 ust. 3 o ochronie przyrody, stąd rolą organu odwoławczego przed podjęciem rozstrzygnięcia utrzymującego w tym zakresie w mocy decyzję organu I instancji było rozważenie możliwości i zasadności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność. Sąd podziela również zarzuty skargi, iż w zakresie określenia obowiązku nasadzeń drzew liściastych decyzja organu I instancji nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Powołany w decyzji przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyłącznie o liczbie drzew, które mają zastąpić drzewa podlegające wycince, nie stanowią natomiast o gatunku drzew. W ocenie Sądu organy obu instancji nie rozważyły także, czy określenie terminu usunięcia drzew dwuletniego terminu wykonania nasadzeń w świetle stwierdzonego stanu faktycznego działki (konieczność jej rekultywacji i uzbrojenia w konieczne media) oraz związanych z tym kosztami, czyni realnym wykonanie tych obowiązków w terminach wskazanych w pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach w ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu I instancji posiada cechy dowolności, natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji podjęte zostało z pominięciem rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, w konsekwencji uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy Sąd orzekł o zakazie wykonania zaskarżonej decyzji, który to zakaz obowiązuje do dnia prawomocności niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji zobligowany jest zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji organ odwoławczy zobligowany jest rozważyć wszystkie argumenty przytoczone przez stronę skarżącą, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. /-/ B.Drzazga /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska MK