VII SA/Wa 1909/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. i J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. -Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa.), po rozpatrzeniu odwołania S. i J. S. oraz H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w R. Powyższa decyzja zapadła po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt II SA/GD 1346/99 uchylającym decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej oraz po uchyleniu przez Burmistrza Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] jego własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 Prawa budowlane decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nałożył na P. Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego ww. stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor wywiązał się z ww. obowiązku, co -w połączeniu ze stwierdzeniem organu, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R., przedstawieniem przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz pozytywnym wynikiem kontroli - skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. S., Państwa J. i W. S., Państwa S. i J. S. oraz Pani H. S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez S. i J. S. oraz H.S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie nastąpiła przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania niewaznosciowego w oparciu o art. 157 § 3 kpa, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania złożyły osoby, nie będące stronami w sprawie. Organ odwoławczy zacytował treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stosownie do którego przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W rezultacie przepis ten, który został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane w dniu 11 lipca 2003 r. wykluczył w sprawach dot. pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania inne poza inwestorem podmioty. W przedmiotowej sprawie osoby, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nie są inwestorami. Dodatkowo wnioskodawcy wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym. Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie, także w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r, znak: [...] stała się przedmiotem skargi S. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucam naruszenie art, 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż skarżący nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowania oraz art. 7 kpa i 8 kpa, w związku z art. 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie oraz pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. wskazanych przez skarżących orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi S. i J. S. podnieśli, że organy całkowicie błędnie przyjęły jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zwrócili uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy tylko sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Pogląd ten w ocenie skarżących został wyrażony także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 911/2005). Zdaniem skarżących w takim przypadku zastosowanie mają więc przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego normujące pojęcie strony w postaci art.28 kpa. Dodatkowo S. i J. S. powołali pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2007 w wyroku z 11 .czerwca 2007 IV SA/Wa 841/2007, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podnieśli, że spełniają przesłanki określone w art. 28 kpa a nadto określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej przez inwestora – P. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 157 § 3 kpa w zw. art. 28 kpa oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalności działań podjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej P., usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. W szczególności zaś kontroli zostało poddane wykluczenie przez organ możliwości zweryfikowania powyższej decyzji w postępowaniu nieważnościowym ze względu na nieprzyznanie S. i J. S. statusu strony takiego postępowania. Zdaniem Sądu taka odmowa możliwości weryfikacji decyzji w rozstrzyganej sprawie jest co najmniej przedwczesna. W oparciu o art. 157 § 3 organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast wszczęte umarza m. in. z przyczyn podmiotowych, czyli gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, czyli art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca dokonując nowelizacji -ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw- ograniczył krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. W związku z powyższym nie wywołuje również wątpliwości interpretacyjnych (clara non sunt interpretanda), że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zezwolenie na użytkowanie, wszczętym po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji stroną może być wyłącznie inwestor. Tym niemniej podkreślenia wymaga, że należy odróżnić zwykłe postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie od postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji wydanej w szeroko pojętym postępowaniu legalizacyjnym, gdy decyzja zezwalająca na użytkowanie stanowi nieodłączny element szeroko rozumianego postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a konieczność jego uzyskania wynika z nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2006 r. II OSK617/05). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., której wzruszenia w nadzwyczajnym trybie domagają się S. i J. S. została wydana po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt postępowania wynika bowiem, że po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt II SA/GD 1346/99 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej oraz po uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nałożył na P. Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś po wywiązaniu się przez inwestora z ww. obowiązku i przeprowadzeniu dodatkowych czynności została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalająca na użytkowanie stacji bazowej. W takiej sytuacji obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek S. i J. S. o stwierdzenie nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] było przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy osoby, którym odmówiono przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym brały udział w ww. postępowaniu legalizacyjnym i czy dysponują interesem prawnym do wzruszenia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w oparciu o zasady ogólne wynikające z art. 28 kpa, a nie w oparciu o przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy. Taki pogląd wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. II OSK 777/06, który jednocześnie zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim - jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku- interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego stosując art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i stwierdzając niejako automatycznie, że S. i J. S. nie dysponują interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Dokonały tego bez odpowiedniego wyjaśnienia okoliczności całego postępowania legalizacyjnego kończącego się wydaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. czym naruszyły również bezwzględnie obowiązujące reguły procesowe wyrażone w art. 7, 77 i 80 kpa. Także lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się wyłącznie do wskazani zmian w Prawie budowlanym i konieczności zastosowania art. 59 ust. 7 tej ustawy nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Należy bowiem zaznaczyć, że legalność postępowania administracyjnego uwarunkowana jest koniecznością badania każdej indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego. Ze szczególną zaś ostrożnością organ zobowiązany jest badać interes prawny wnioskodawcy w przypadkach analogicznych do rozpatrywanej sprawy, gdy strona jest w istocie pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie do ustalenia, czy osoby, Którym odmówiono przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym brały udział postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oraz w szeroko pojętym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Jednocześnie zobowiązany będzie do oceny interesu prawnego wnioskodawców nie w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 kpa w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego w tym art. 5 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.