I SA/Sz 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] bez numeru w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]r. (bez numeru) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 z 2007r. ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000r.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku H.M. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, i Fundusz Pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...]r. i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) wskazał, że w dniu [...]r. H.M. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną i zdrowotną swoją i małżonki, a niewywiązywanie się z obowiązku płacenia składek uzasadnił brakiem zleceń na wykonywaną pracę i spadkiem dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Do wniosku dołączył dokumenty dotyczące jego sytuacji finansowej oraz zdrowotnej w tym i współmałżonka. ZUS ustalił, że skarżący w okresie od [...]r. do [...]r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług przewozowo-transportowych. Wierzytelność na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została zabezpieczona na nieruchomości opisanej w [...] przez wpis hipoteki przymusowej oraz otrzymywane przez skarżącego wynagrodzenie w kwocie [...] zł /brutto/, co wskazuje, iż nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. całkowita nieściągalność oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365) - ważny interes osoby zobowiązanej i decyzją z dnia [...]r. odmówił umorzenia zaległych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. M. wskazał na trudną sytuację finansową, niskie bieżące dochody, które zmuszają go do korzystania z pomocy dzieci. Nadto wskazał, że w [...]r. zaciągnął kredyt w celu spłaty zadłużenia wobec ZUS i na dzień [...]r. wpłacono na konto ZUS [...] zł. Decyzją z dnia [...]r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległości odmówiono umorzenia i utrzymano decyzję z [...]r. w mocy z uwagi na skuteczną egzekucję z wynagrodzenia za pracę oraz dokonane zabezpieczenie na nieruchomości. Wskutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że Zakład w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, bardzo niskiego dochodu wnioskodawcy. Dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie na podstawie dostarczonych przez skarżącego w dniu [...]r., [...]r., [....]r. dokumentów i ustaleń własnych na podstawie danych zgromadzonych w Kompleksowym Systemie Informatycznym (KSI) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ł. w dalszym ciągu podtrzymał stanowisko w przedmiocie odmowy umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego uległ znacznej poprawie bowiem żona C. M. od [...]r. jest zatrudniona w zakładzie G. A. w K. i wynagrodzenie w miesiącu [...]r. wyniosło –[...]zł. Dochód skarżącego w miesiącu [...]r. wynosił – [...] zł., a łączny małżonków [...] zł (brutto). Wydatki na podstawie dołączonej dokumentacji i świadczenia: za czynsz, wodę, energię, kredyt, leki łącznie wynoszą – [...] zł, a więc na potrzeby rodziny pozostaje kwota (brutto) –[...]zł. Podnosząc kwestię dochodu ZUS zaznaczył, że w momencie rozpatrywania sprawy ze skargi na odmowę umorzenia nieopłaconych składek przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu [...]r. żona skarżącego pracowała, co skarżący zataił. Dalej Prezes ZUS wskazał, że decyzję o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek może podjąć tylko w wypadkach określonych przepisami prawa. Wskazując na treść przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Prezes ZUS wywiódł, iż decyzja w zakresie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy cytowanej wyżej. Z drugiej strony, ZUS musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. ZUS dysponując środkami finansowymi z budżetu państwa musi postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes ubezpieczeń społecznych, a z drugiej strony ważny interes zobowiązanego. Oznacza to, że umorzenie zaległości z tytułu składek winno być traktowane jako regulacja wyjątkowa na gruncie obowiązujących przepisów, albowiem zasadą jest płacenie składek. Prezes ZUS podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również ponoszeniem strat, ale niezależnie od osiąganego wyniku finansowego płatnik (składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne – przypisek Sądu) ma ustawowy obowiązek zapłaty składek. Nie wywiązywanie się płatnika z ww. obowiązku, powoduje powstanie po stronie ZUS wierzytelności i obowiązek do wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur. Umorzenie zaległości z tytułu składek winno być zatem traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów. Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Natomiast w przypadku braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, ZUS ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne mają uprzywilejowany charakter, podlegając, co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i mogą być dochodzone w całym okresie swojej wymagalności. Dlatego w ocenie Prezesa ZUS rozpatrującego sprawę skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowej, o których mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS może umorzyć należność składkową między innymi gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Dochód uzyskiwany w gospodarstwie domowym skarżącego stanowi podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych nawet w przypadku ewentualnego dochodzenia należności ponad kwotę wolną od potrąceń. Powoływanie się na przewlekłą chorobę bez udokumentowania jej istnienia, czy też ewentualnego przebiegu nie może stanowić i przesądzać o umorzeniu należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Dlatego ZUS uznał, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i w oparciu o zgromadzony materiał nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej, i orzekł jak w decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., przekazanej na podstawie przepisów Rozporządzenia Prezydenta RP z 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania do rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. Nr 163, poz.1016) do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. postanowieniem z dnia [...]r., zakwestionował ocenę organu odwoławczego, że dochód jego rodziny uległ znacznej poprawie i że uchylenie decyzji przez Sąd następuje z braku odniesienia się ZUS do kwestii niskich dochodów skarżącego. Zdaniem skarżącego, Sąd odniósł się do sfery elementarnych potrzeb posiadania środków niezbędnych do życia i miejsca do zamieszkania, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na swoją i rodziny trudną sytuację materialną, fakt że żona od [...]r. pozostaje bez pracy, skarżący wskazał, iż kwota zaległości przerasta możliwości jej spłaty. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik ZUS przytaczając argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując, że H.M. skarży decyzję, która uprzednio została uchylona przez Sąd wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem Sądu decyzja Prezesa ZUS z [...]r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że H. M. skargą z dnia [...]r. skarży de facto decyzję Prezesa ZUS z dnia [...]r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu z [...]r., odmawiającą skarżącemu umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego. Fakt, że w treści pisma z [...]r. skarżący nazywa je skargą na decyzję Nr [...]r. z [...]r. nie oznacza, że skarży tę decyzję. Z treści uzasadnienia tego pisma, daty jego sporządzenia i złożenia w organie odwoławczym wynika, że odnosi się do treści decyzji ZUS z [...]r., gdzie organ wskazuje jaką decyzję utrzymuje w mocy. Skarga obejmuje decyzje, które odmawiają umorzenia nieopłaconych przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne, a decyzjami pozostającymi w obrocie w dniu sporządzenia skargi była decyzja Prezesa ZUS z [...]r., utrzymująca w mocy decyzję z [...]r. W skardze, H. M. nie przedstawił zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd rozpoznając skargę, nie będąc na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a) związanym zarzutami skargi, skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w przepisie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) pod kątem jej zgodności z prawem. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia powstaje fakt, iż Prezes ZUS zaskarżoną decyzję z [...]r. wydał po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] decyzji tego organu wydanej na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie przepisu art. 83 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. To oznacza, że kontrola zaskarżonej decyzji winna być również wykonana z uwzględnieniem przepisu art. 153 p.p.s.a., który określa zakres oddziaływania tego wyroku na postępowanie administracyjne w sprawie (patrz wyrok NSA z 22 marca 1999r. sygn. IV SA527/07 LEX nr 47275) zwłaszcza, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie przepisów prawa przez "nie przeprowadzenie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w jej uzasadnieniu. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu" – patrz str. 5-6 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. [...]. Dalej Sąd wskazał, jakie braki w uzasadnieniu decyzji miały miejsce, które zdaniem Sądu dyskwalifikowały ją, jako wydaną zgodnie z przepisami prawa. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji co do jej legalności, to należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należność z tytułu niezapłaconych składek może być umorzona w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust.2-4. Wskazane przepisy stanowią, że należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast, odnośnie ubezpieczonych będących płatnikami składek, możliwość umorzenia należności może mieć miejsce również przy braku ich całkowitej nieściągalności. Należy również mieć na uwadze, że skarga dotyczy decyzji o charakterze uznaniowym, a to oznacza po ustaleniu stanu faktycznego możliwość wyboru przez organ rozstrzygnięcia. Niemniej, każde z rozstrzygnięć – decyzji musi spełniać wymogi przewidziane (w tym wypadku) przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc te uwagi do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że poza ustaleniami w zakresie sytuacji materialnej oraz zabezpieczenia wierzytelności ZUS, organ odwoławczy nie podjął działań w celu ustalenia stanu zdrowia skarżącego, który dokumentację z [...]r. przedłożył składając wniosek o umorzenie należności. Dalej, decyzja wymienia dokumenty załączone przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, cytuje przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz dokonuje ich wykładni, oceniając sytuację materialną skarżącego tylko z punktu możliwości egzekucji należności z tytułu składek. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 Kpa, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...]r. jak również nie załatwia sprawy bez naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia sprawy jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa) oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Lakoniczne stwierdzenie, że brak jest przesłanek z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz że dochód uzyskiwany w gospodarstwie domowym skarżącego stanowi podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych, nawet w przypadku ewentualnego dochodzenia należności ponad kwotę wolną od potrąceń, nie stanowi zdaniem sądu wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonania nie jest również realizowana, gdy brak jest analizy stanu faktycznego w odniesieniu do wszystkich przesłanek możliwości umorzenia należności. W sprawie, mimo zacytowania podstaw prawnych umorzenia, organ odniósł się jedynie do możliwości egzekucji, pomijając chociażby, przesłankę skutków opłacenia składek dla skarżącego i jego rodziny w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza że takie okoliczności wskazywał skarżący we wniosku jak i w skardze. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 728/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX 45905). Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz uzasadniając rozstrzygnięcie bez odniesienia ustaleń faktycznych do przepisów wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia (art. 7, art. 107 § 1 i § 3 kpa), i niezastosowania się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w W. z dnia [...] (art. 15 p.p.s.a), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd zaskarżoną decyzję uchylił. Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez skarżącego informacje o jego stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przezeń wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanego, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.