IV SA/Wa 1697/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą zobowiązano [...] Zarząd Infrastruktury do przedłożenia przeglądu ekologicznego dla przejazdu kolejowego przy ul. [...] w O. (znajdującego się w obrębie terenów zamkniętych) w zakresie oddziaływania akustycznego, z uwzględnieniem ruchu drogowego i stanu technicznego przejazdu. Podstawą prowadzenia postępowania w sprawie był art. 237 w zw. z art. 238 i 241 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister przywołał następujące okoliczności sprawy: Postępowanie było prowadzone w związku ze skargami M. S. na ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na teren jej nieruchomości ruchu pojazdów, który odbywa się po drodze wojewódzkiej nr [...], krzyżującej się z przejazdem kolejowym zarządzanym przez [...]ZI. W sprawie bezsporny jest fakt ponadnormatywnego oddziaływania ruchu pojazdów na środowisko (potwierdzony pomiarami [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska - pismo z dnia 8 października 2007 r.). Zarządca przejazdu ([...]ZI) nie kwestionuje, iż zły stan techniczny obiektu przyczynia się do negatywnego oddziaływania ruchu pojazdów przemieszczających się po drodze wojewódzkiej nr [...]. Nie podejmuje jednak stosownych działań w celu doprowadzenia go do stanu właściwego, pomimo zobowiązania wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.). W tej sytuacji należy zobowiązać [...]ZI do podjęcia w realnym czasie skutecznych działań w celu doprowadzenia przejazdu do właściwego stanu technicznego (wskazano na tryb 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Nie jest natomiast niezbędne w tym celu sporządzanie przeglądu ekologicznego. Konieczne jest również podjęcie innych działań z uwagi na fakt, iż na przekroczenie akustycznych standardów jakości środowiska ma także wpływ ruch pojazdów na drodze. W skardze na tą decyzję M. S. podniosła następujące okoliczności: - przejazd kolejowy jest uszkodzony, zarządca nie podejmuje skutecznych działań (doraźne naprawy nie przynoszą efektów), przez co Skarżąca, wraz z rodziną są narażeni na poważne uciążliwości, - istotne jest, aby przejazd został wykonany w takiej technologii, która zapewni wywieranie jak najmniejszego wpływu akustycznego funkcjonującego przejazdu, w kwestii tej jest niezbędne sporządzenie przeglądu, - przegląd ekologiczny ma być środkiem zastosowanym w celu ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko "w szerokiej perspektywie czasowej nie zaś jako środek jednorazowej kontroli", - Strona wnosi, aby sprawa była załatwiona na drodze administracyjnej i nie musiała wnosić sprawy do sądu powszechnego, - Skarżąca wskazuje, iż z mocy prawa zarządcy infrastruktury kolejowej są zobowiązani do analiz zakresu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym (k. 45-46) [...]ZI wniósł o oddalenie skargi. Zwrócono uwagę, iż uciążliwość wynika nie tylko ze złego stanu przejazdu, lecz również z dużego natężenia ruchu drogowego, przy czym nie są przestrzegane ustanowione ograniczenia prędkości. Uczestnik przyznaje, iż ciąży na nim obowiązek utrzymania przejazdu we właściwym stanie. Remont był wpisany do planu inwestycji, lecz koszty przekraczały możliwość zarządcy. Obecnie przedsięwzięcie zostało wpisane ponownie do stosownego planu, lecz z uwagi na brak środków jego realizacja została wstrzymana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kwestionowane orzeczenie wydano w następującym, nie kwestionowanym przez strony, stanie faktycznym. Przejazd kolejowy znajdujący się na drodze wojewódzkiej nr [...] jest źródłem uciążliwości polegającej na ponadnormatywnym oddziaływaniu akustycznym (przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu). Przyczyną uciążliwości jest ruch samochodowy na przejeździe. Obiekt ten jest jednocześnie w złym stanie technicznym, co zwiększa uciążliwość. Odpowiedzialny za utrzymanie przejazdu we właściwym stanie - zarządca linii kolejowej ([...]ZI) nie podejmuje naprawy przejazdu. Planuje jej wykonanie według określonej koncepcji (ogłoszono przetarg według specyfikacji), lecz nie podejmuje działań z powodu braku środków ([...]ZI jest jednostką budżetową). Okoliczności te potwierdza zarówno materiał dowody w sprawie (pismo z dnia 8 listopada 2007 r., treść odwołania) jak i pismo procesowe w sprawie (k. 45-46). Jednocześnie zarządca przejazdu wskazuje, iż do powstawania uciążliwości (hałasu z przejazdu) przyczynia się ruch samochodowy po drodze wojewódzkiej jak i nie przestrzeganie przepisów (ignorowanie znaków ograniczenia prędkości). W myśl art. 237 w zw. z art. 241 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego nakłada się w przypadku wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko drogi lub linii kolejowej. Decyzja o obciążeniu strony obowiązkiem wydatkowania konkretnych środków na sporządzenie dokumentacji ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności w orzekaniu. Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, iż niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej (wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnym przedmiocie, postępowania egzekucyjnego odnośnie wykonywania obowiązków wynikających z mocy prawa, wszczęcie procedury legislacyjnej w celu uchwalenia aktu prawa miejscowego np. odnośnie ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania itd.). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany wpływ złego stanu przejazdu na powstawanie uciążliwości, jak i, wynikający z mocy prawa, obowiązek zarządcy linii kolejowej ([...]ZI) utrzymania go we właściwym stanie (art. 28 ustawy o drogach publicznych). Z kolei sporządzony przegląd może stanowić źródło informacji m.in. o koniecznych działaniach służących zapobieganiu i ograniczaniu oddziaływania na środowisko jak i ewentualnie o potrzebie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 238 pkt 3 i 5 w zw z art. 241 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanym przypadku okolicznością niekwestionowaną jest potrzeba przeprowadzenia generalnej modernizacji przejazdu kolejowego. Konkretna koncepcja takich działań została przygotowana. Analiza czy spełnione są stosowne wymagania (zapewnienie ograniczenia uciążliwości we właściwym zakresie) jest zapewniona dodatkowo na etapie legalizacji procesów inwestycyjnych, w tym w procesie budowlanym w myśl przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), także poprzez możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy). Obowiązek rozważenia kwestii uciążliwości powstających w następstwie przyjętych rozwiązań w procesie budowlanym wynika w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie przedwczesne byłoby rozważnie potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania (ewentualnie jego granic), skoro nie wątpliwie istnieją konkretne rozwiązania techniczne (modernizacja przejazdu), czy organizacyjne (ograniczenie prędkości), których zastosowanie bezsprzecznie spowoduje zmniejszenie uciążliwości (a contrario art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Bez zaznaczenia w sprawie jest podnoszona przez zarządcę przejazdu ([...]ZI) kwestia, iż do powstawania uciążliwości przyczynia się faktycznie ruch pojazdów na przejeździe, odbywający się z naruszeniem przepisów (ograniczenie prędkości), za co odpowiada z kolei zarządca drogi wojewódzkiej. Zagadnienie to nie ma wpływu na prawidłowość oceny zakresu działań, jakie powinien podjąć zarządca przejazdu, co jest przedmiotem rozważań w postępowaniu, które toczy się względem tego podmiotu. O ile istnieje konieczność rozważenia zakresu oddziaływania ruchu samochodowego na drodze wojewódzkiej (z pominięciem wpływu złego stanu przejazdu kolejowego) oraz określenia właściwych działań, jakie powinien podjąć zarządca tej drogi, w celu ograniczenia jej ujemnego oddziaływania, kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego toczonego względem zarządcy drogi. Kwestia ta nie ma znaczenia dla meritum niniejszej sprawy. Bez znaczenia jest, podnoszone w skardze, zagadnienie, wynikającego ze stosownych przepisów, obowiązku oceny przez zarządcę linii kolejowej zakresu oddziaływania na środowisko. Cześć z tych regulacji (patrz art. 175-177 ustawy - Prawo ochrony środowiska wraz z aktami wykonawczymi) ustanawia dla zarządcy obowiązek pomiarów ex lege, bez możliwości ich powtórnego nakładania w drodze rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji administracyjnych). Inne regulacje stanowią podstawę do zobowiązania ich do prowadzenia pomiarów w określonych sytuacjach (patrz art. 178 ustawy - Prawo ochrony środowiska), jednak w rozpatrywanym przypadku, gdy bezsporny jest fakt przekroczeń, co potwierdzają stosowne pomiary, nakładanie obowiązków w tym zakresie nie byłoby zasadne. Z kolei sygnalizowana w skardze kwestia trybu dochodzenia roszczeń związanych z ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na nieruchomość skarżącej (roszczenie cywilnoprawne lub droga administracyjna) nie ma znaczenia w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji. We wskazanym, niespornym stanie faktycznym, z uwagi na powyższe uwarunkowania formalnoprawne (przesłanki jak i cel sporządzania przeglądu ekologicznego) nałożenie na [...]ZI obowiązku nie byłoby zasadne, czemu trafnie dał wyraz organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca Strona wnosiła expressis verbis o nałożenie na [...]ZI obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co byłoby formalnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 61 § 1 K.p.a. oraz brak przepisów, które ograniczałyby możliwość wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony (a contrario m.in. art. 178 § 4 i art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Pomimo braku w aktach administracyjnych informacji o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu (art. 61 § 4 K.p.a.) należy uznać, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, choć w następstwie kierowanych do organu wystąpień skarżącej. Wobec uznania przez organ odwoławczy, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu na [...]ZI jest niezasadne trafnie uchylono orzeczenie organu I. instancji i umorzono postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 w zwz. z art. 105 § 1 K.p.a.). Jednocześnie, skoro M. S. była legitymowana do zainicjowania postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu, a więc mogła na drodze administracyjnej domagać się ochrony własnego interesu, ma ona interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Mogła więc skutecznie zaskarżyć orzeczenie ostateczne do Sądu administracyjnego, w myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i jej skarga mogła być rozpatrywana, co do meritum. Uchybieniem organu odwoławczego, niemającym jednak wpływu na wynik sprawy, było wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie zasadne byłoby wydanie decyzji w trybie art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Rozstrzygnięcie w tej kwestii wymagałoby uprzedniego wszczęcia (z urzędu - w związku z treścią art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska) i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie, w ramach którego musi nastąpić rozpatrzenie sprawy w tym przedmiocie w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.). Jednak wytyczne organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do dalszego postępowania, nie mają charakteru wiążącego dla organu I. Instancji, co potwierdza a contrario treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jednocześnie organ I. instancji jest obowiązany orzekać wyłącznie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Stąd zawarte w uzasadnieniu wywody nie mogą być traktowane jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ich zamieszczenie, pomimo iż uchybia wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 §. 3 K.p.a.), stanowi naruszenie przepisów postępowania, którego stwierdzenie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.