II OSK 1324/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 714/08 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 714/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. L. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich nakazał skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Niekłaniu Wielkim przy ul. [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, poprzedzonego przedłożeniem oceny technicznej oraz projektem budowlanym, określającym zakres niezbędnych do wykonania robót remontowych i zabezpieczających. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania, zakończonego przedmiotową decyzją. W uzasadnieniu podniósł, iż do dnia 16 stycznia 2007 r. nie otrzymał żadnego upomnienia, ani decyzji z dnia [...] października 2003 r., nie składał również żadnych wyjaśnień, ani nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym jej wydaniem, ponieważ studiował i przebywał za granicą, przez co nie było go kilka lat w miejscu stałego zamieszkania. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich, na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania wskazując, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 145 § 1 kpa, a ponadto wniosek złożony został po upływie terminu określonego w art. 148 kpa. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zawarł zarzuty odnoszące się do decyzji ostatecznej oraz podniósł ponownie, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Po rozpatrzeniu odwołania, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, decyzją z dnia [...] września 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązkiem strony występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania jest wskazanie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 kpa, z zachowaniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Przyjmując, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek z dnia 14 kwietnia 2008 r. złożony został po wskazanym wyżej terminie, skoro z jego treści wynika, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji już w dniu 16 stycznia 2007 r. W tych okolicznościach, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za zasadne. Dodał jednocześnie, iż wprawdzie organ I instancji wskazał, że odmowa wznowienia postępowania nastąpiła również z uwagi na brak przesłanek z art. 145 § 1 kpa, to jednak powyższe uchybienie nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, gdyż faktyczną przyczyną odmowy wznowienia postępowania jest upływ terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, organ odwoławczy przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wskazał, że z akt sprawy wynika, że wszystkie pisma wysyłane do skarżącego w toku postępowania, pomimo ich dwukrotnego awizowania, nie były przez niego podejmowane. W czasie toczącego się postępowania organ nie został zawiadomiony o zmianie adresu zamieszkania skarżącego, w konsekwencji pisma kierowane na dotychczasowy adres mają skutek prawny doręczenia, o czym stanowi art. 41 § 2 kpa. Nie odbierając korespondencji skarżący pozbawił się zatem możliwości wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne, w tym prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2003 r. Ponadto wskazane przez skarżącego okoliczności, że studiował i przebywał za granicą, nie zostały poparte żadnym dowodem. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że brak jest również przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, gdyż skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w istocie z własnej winy. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż skoro przystąpił do wykonywania obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] października 2003 r., to postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją powinno zostać wznowione. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wskazał, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 16 § 1 zd. 2 kpa, zasada trwałości decyzji. Zgodne z tą zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W niniejszej sprawie, skarżący domagał się weryfikacji decyzji z dnia [...] października 2003 r. w drodze wznowienia postępowania. Warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania jest jednak wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa lub art. 145a kpa oraz zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Sąd I instancji wskazał, iż we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 14 kwietnia 2008 r. (data wpływu do organu 16 kwietnia 2008 r.) skarżący powołał się na okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zauważył, iż w takiej sytuacji, stosownie do art. 148 § 2 w zw. z § 1 kpa, miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem już w samym wniosku skarżący wskazał: "Nigdy żadnych upomnień, w tym z dnia 30 maja 2003, i 26 czerwca 2003r., ani decyzji z [...] października 2003roku nie otrzymałem do 16 stycznia 2007r.", co świadczy o tym, że w dniu 16 stycznia 2007 r. skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2003 r. Na marginesie, Sąd I instancji dodał, że z akt administracyjnych wynika ponadto, że w dniu 2 kwietnia 2007 r. skarżący złożył podanie o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2003 r. w trybie art. 154 kpa, co dodatkowo potwierdza fakt, że najpóźniej na rok przed wniesieniem podania o wznowienie postępowania wiedział on o wydaniu przedmiotowej decyzji. W tych okolicznościach, złożenie podania o wznowienie postępowania dopiero w dniu 14 kwietnia 2008 r., czyli po upływie ponad roku od dowiedzenia się o decyzji było zatem spóźnione i musiało skutkować odmową wznowienia postępowania, o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym skoro skarżący wykonuje obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] października 2003 r., to postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją powinno zostać wznowione, Sąd I instancji stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami, wskazanymi w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a kpa. Wykonanie decyzji nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Ponadto w sytuacji, gdy na skutek wniesienia wniosku po terminie wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, badanie jakichkolwiek zarzutów dotyczących zasadności decyzji ostatecznej, jak i badanie istnienia podstaw do wznowienia postępowania, jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji, zauważył również, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powinien był zajmować się kwestią zasadności powołanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej. Uznał jednak, iż przedmiotowe uchybienie nie miało i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle wcześniejszych rozważań organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania z uwagi na wniesienie wniosku z uchybieniem miesięcznego terminu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo zaistnienia przyczyn, określonych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. skierowania decyzji w postępowaniu administracyjnym do sąsiada nieruchomości, na której posadowiony jest budynek skarżącego, a który nie ma uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisach. W uzasadnieniu podniósł, iż Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji kierowane były do sąsiada nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, mający być doprowadzony do odpowiedniego stanu technicznego w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, która dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, jako strona występował Z. R. – następca prawny Rejonowego Urzędu Pocztowego występującego wcześniej w charakterze strony. Zgodnie natomiast z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości. W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji powinien był zbadać, czy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a w przypadku poczynienia takiego ustalenia powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W przypadku wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje bowiem kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, podstawa oparta na naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie okazała się usprawiedliwiona. Na wstępie wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania. W świetle bowiem art. 148 kpa, podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W sytuacji określonej w art. 145a § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się, zgodnie z § 2 tego przepisu, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie wskazanego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem decyzji o odmowie jego wznowienia. W przypadku jednak, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć jednak, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W warunkach niniejszej sprawy przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zaskarżona decyzja organu II instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ 1-miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Powyższe uniemożliwiało zatem w ramach tego postępowania ocenę zasadności podniesionych w tym podaniu argumentów skarżącego, zarówno przez organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji. Zatem ze względu na spóźniony wniosek o wznowienie postępowania nie mogła być rozpoznawana kwestia zasadności podnoszonych zarzutów odnośnie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] października 2003r. ani też podnoszonych wad tej decyzji. W konsekwencji nie mógł zbadać również Sąd I instancji, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa, gdyż badanie w tym zakresie może odbyć się jedynie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, będącego postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania wznowieniowego. Nawet zatem jeśli podniesione zarzuty w tym zakresie byłyby zasadne nie mogłyby być uwzględnione w ramach przedmiotowego postępowania. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej, które jak wynika z ich treści dotyczą, niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wady decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2003 r., o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Eliminowanie decyzji, obarczonych wadami kwalifikowanymi, określonymi w art. 156 § 1 kpa, nie następuje bowiem w toku postępowania wznowieniowego, lecz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W warunkach niniejszej sprawy można rozważyć jedynie, czy przedmiotową wadą nie są dotknięte decyzje objęte kontrolą Sądu I instancji, gdyż stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd, w wyniku uwzględnienia skargi, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Mając to na uwadze, wskazać należy, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, na który skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej, jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnośnie stron postępowania, wskazać należy, iż przyjmuje się generalnie, iż stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym są osoby, którym przysługiwał przymiot strony w trybie zwykłym lub ich następcy prawni. W konsekwencji powyższego, w warunkach niniejszej sprawy za stronę postępowania wznowieniowego uznany został Z. R. – następca prawny Rejonowego Urzędu Poczty, uznanego uprzednio za stronę postępowania zwykłego. To jednak, czy wobec zmiany stanu prawnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), mającej wpływ na ustalanie kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 66 powołanej ustawy, został on prawidłowo uznany za stronę postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, nie będzie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie ma wpływu na jej wynik. Przesłanie decyzji określonej osobie nie jest bowiem w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu wskazanego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W warunkach niniejszej sprawy za osobę taką uznać należy zatem skarżącego, który żądał czynności organu i do którego skierowane zostało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Do niego zatem w rozumieniu omawianego przepisu skierowane zostały decyzje. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawa, na której została oparta nie jest usprawiedliwiona. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż Sąd ten nie orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.