VI SA/Wa 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie zatrzymania i zwrotu prawa jazdy kat. B, powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] czerwca 2008 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek Komendanta Policji z siedzibą w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. którym organ ten, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), wnosił o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B A. M. z uwagi na otrzymanie łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano daty, miejsca, rodzaje wykroczeń oraz otrzymane punkty za każde wykroczenie. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zawiadomiono A. M. o wszczęciu postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. B. Poinformowano o prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. skierowano A. M., dalej cyt. skarżący, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pouczając, iż niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Odrębną decyzją z tej samej daty, tj. [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy – Prawo o ruchu drogowym, orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B nr [...] wydane [...] grudnia 2004 r., do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do kierowania pojazdami, zobowiązując go do zwrotu dokumentu i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta P.. Zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie art. 135 ust. 1 lit. g w zw. z art. 138 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania. Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji jako sprzecznej z obowiązującym prawem i wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu odwołania podnosił, iż kontrolujący go policjant w dniu [...]czerwca 2008 r., mimo stwierdzenia przekroczenia liczby [...] punktów nie zatrzymał mu prawa jazdy, tylko wystąpił o sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Prezydent Miasta P. nie miał zatem żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Nie zaprzeczył faktowi przekroczenia 24 punktów. Podnosił, iż zapisał się już na termin egzaminu sprawdzającego. Prezydent Miasta P. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] informując je, iż nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] września 2008 r. zawiadomiło skarżącego, iż na jego wniosek zostaje wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zatrzymaniu A. M. prawa jazdy kategorii B [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygnięcia dokonano po rozpatrzeniu wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożonego wobec nieostatecznej decyzji. W ocenie organu, wobec wyraźnego żądania strony i wyboru trybu nadzwyczajnego - SKO w [...] jako organ nadzoru rozpoznał ten wniosek nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zatrzymaniu A.i M. prawa jazdy. Z ww. decyzją SKO nie zgodził się skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowił zarzuty wobec decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]sierpnia 2008 r. o zatrzymaniu mu prawa jazdy, podnosząc, iż została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślał, że policjant nie odebrał mu dokumentu prawa jazdy a zatem Prezydent Miasta P. nie miał podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, iż instytucja rażącego naruszenia prawa – to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano stronie prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich przyznania. Przez brak podstawy prawnej należy rozumieć fakt, że decyzja administracyjna rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia, ale niewłaściwy przepis. Od powyższej decyzji A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i poprzedzają ją decyzji z dnia [...] września 2008 r., wnosił ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zatrzymaniu mu prawa jazdy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w odwołaniu w zakresie braku podstawy prawnej oraz wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślał, że nie doszło do zatrzymania prawa jazdy przez policjanta, a dopiero zatrzymane prawo jazdy, przekazane następnie właściwemu organowi, stanowi podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu. Podnosił, iż czynność techniczna, jaką jest zatrzymanie prawa jazdy przez Policję stanowi konieczny element czynności prawno-adminstracyjnej, prowadzącej do wydania stosownej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Nawet w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis art. 156 k.p.a. daje podstawy do stwierdzenia nieważności również decyzji nieostatecznych na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru nadzwyczajnego postępowania (wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, s. 98). Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Stosownie do art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ww. ustawy policjant zatrzymuje prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przywołując powyższe przepisy Prezydent Miasta P. wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Skarżący nie zgadzał się z tą decyzją, złożył odwołanie, w którym stawiał poważne zarzuty wobec wydanej decyzji, wnosił o stwierdzenie jej nieważności. Złożone odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Organ I instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pomimo wyraźnego określenia przez skarżącego pisma z dnia [...] sierpnia 2008 r. "Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r.", arbitralnie uznał, iż skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie rozstrzygnął złożone odwołanie wydając zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, złożone pismo było odwołaniem, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, czy złożone pismo jest odwołaniem czy też wnioskiem o stwierdzenie nieważności winien, winien wezwać skarżącego - stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 63 § 2 k.p.a., mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 140 k.p.a. do wyraźnego sprecyzowania swojego żądania. Bez nie budzących żadnych wątpliwości, iż strona wybiera tryb nadzwyczajny a nie kwestionuje decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy nie mógł sam uznać złożonego odwołania za wniosek o stwierdzenie nieważności, zwłaszcza, że uprawnienia organu nadzoru, który orzeka na podstawie art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W tej sytuacji zarzuty skarżącego wobec decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. są przedwczesne, organ odwoławczy nie rozpoznał jeszcze złożonego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ odwoławczy rozpozna i rozstrzygnie ponownie sprawę zatrzymania prawa jazdy skarżącemu w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Uchyleniu podlegają zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja jako wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania, którymi był uiszczony wpis od skargi, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.