II SA/Wa 1678/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą przyznania ww. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że A. M. pełnił służbę w Policji od dnia [...] lipca 1999 r. Policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] listopada 2002 r. Do dnia 19 maja 2008 r. zamieszkiwał w domu przy ul. [...] w R. stanowiącym jego własność. Aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zbył umową sprzedaży przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem dla budowy drogi ekspresowej w Korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2, to jest na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. W dniu 3 czerwca 2008 r. A. M. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którym wykazał, że zbył zajmowany dom przy ul. [...] w R. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Komendant Stołeczny Policji orzekł o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, iż bez względu na przyczynę zbycia nieruchomości, utrata prawa do niej skutkuje brakiem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Rozpoznając odwołanie, organ stwierdził, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, przede wszystkim poprzez przydział lokalu mieszkalnego – zgodnie z art. 90 ustawy o Policji oraz pomoc finansowa, która przysługuje w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej - art. 94 ust. 1 ustawy. Jednakże lokalu mieszkalnego nie można przydzielić policjantowi m.in. w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu (...) – art. 95 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Inną formą rekompensaty za brak lokalu mieszkalnego jest wypłata równoważnika pieniężnego, którego ogólna zasada przyznawania została zawarta w art. 92 ustawy o Policji, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Postanowienia te zostały rozwinięte w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), stanowiące katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których przedmiotowe świadczenie policjantowi nie przysługuje. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie kluczową rolę odgrywa przepis § 1 ust. 2 pkt 1, który stanowi, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. W rozpatrywanym stanie faktycznym bezspornym jest, że A. M. był właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym położonej w miejscowości R. przy ul. [...], którą zbył umową sprzedaży – aktem notarialnym repertorium A nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów zarówno ustawy pragmatycznej, jak i rozporządzeń wykonawczych, prawo do lokalu mieszkalnego, jak i do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego posiadają jedynie policjanci, którzy nie posiadają (posiadali) mieszkania lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia zostały wymienione w przepisach § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. i stanowią zamknięty katalog. Tym samym, dokonana analiza akt sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przepisów prowadzi do wniosku, że zainteresowany spełnia negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, objęte dyspozycją przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując iż zmuszony został do sprzedaży nieruchomości położonej we wsi J. ul. [...] gmina R. (na której zakup nie korzystał z pomocy finansowej Policji) na cel publiczny Skarbowi Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem na budowę drogi ekspresowej A-2, to jest cel uzasadniający jej wywłaszczenie zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z 2003 r. ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazywał, iż jego przypadek jest szczególny, czego nie uwzględnia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie poszczególne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w postaci m.in. przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90), prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1), prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim poprzez przydział takiego lokalu, a dopiero gdy takowego przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługują ekwiwalentne formy realizacji prawa do lokalu, w tym też prawo do równoważnika pieniężnego. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei, stosownie do art. 95 ust. 1 ww. ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, przy czym przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta należy rozumieć posiadanie przez niego lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W konsekwencji również, gdy chodzi o negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, należy mieć tu na myśli zbycie lokalu odpowiadającego przysługującym mu normom powierzchniowym. Tylko w takim bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz, mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, sam się ich pozbawił. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy przyjęły kategorycznie, iż przez sam fakt zbycia przez A. M. prawa do lokalu i to bez zbadania, czy był to lokal, który spełniał wymogi norm powierzchniowych, jest podstawą do odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Takie rozumowanie nie znajduje potwierdzenia w przytoczonych wyżej przepisach prawa regulujących omawiane kwestie. Jednocześnie należy zauważyć, że faktyczną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, były przepisy rangi podustawowej, a mianowicie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zamiast wskazanej wyżej przez Sąd podstawy mającej oparcie w przepisach ustawy o Policji. Powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego miały niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien wziąć pod uwagę dokonane przez Sąd ustalenia prawne oraz zbadać, czy zbyty przez skarżącego lokal spełniał wymogi wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.