III SA/Gd 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 21 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie należności celnych oddala skargę. Decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego [...] : określił kwotę należności celnych, w wysokości [...] , określił podatek od towarów i usług z tytułu importu towaru na kwotę [...] i określił kwotę podatku akcyzowego w wysokości [...], jako należne od importera Z. D. po przeprowadzeniu weryfikacji zgłoszenia celnego dotyczącego używanego samochodu osobowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący Z. D., domagając się jej uchylenia. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej [...] stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od opisanej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 4 lipca 2008 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja została doręczona stronie reprezentowanej przez przedstawiciela [...] w dniu 8 lipca 2008 r., co potwierdza zapis na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Odwołanie zostało natomiast nadane w urzędzie pocztowym w dniu 23 lipca 2008 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 392/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. D. na to postanowienie. Pismem z dnia 3 września 2008 r. Z. D., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji określającej kwoty należności celno-podatkowych w związku z weryfikacją zgłoszenia celnego. We wniosku podniesiono, że Z. D. zgłosił w maju 2008 roku do procedury dopuszczenia do obrotu towar objęty powołanym zgłoszeniem celnym. Zgłoszenie nastąpiło za pośrednictwem agencji celnej [...]. Po otrzymaniu decyzji celno-podatkowej agencja przekazała decyzję do radcy prawnego, pośredniczyła w udzieleniu radcy pełnomocnictwa przez skarżącego. Pracownicy agencji przekazali radcy prawnemu informację, że decyzja wymiarowa doręczona została agencji (jako pełnomocnikowi skarżącego) w dniu 9 lipca 2008 roku i informację o takiej dacie przekazali radcy prawnemu. Błędne – jak się okazało – przekonanie było wynikiem przekazania przez Urząd Celny dwóch egzemplarzy decyzji – jednego w dniu 8 lipca 2008 roku, niepodpisanej, którą agent odebrał informacyjnie od pracownika Urzędu Celnego i drugiego – podpisanej decyzji, którą agent odebrał w dniu 9 lipca 2008 roku. Tę właśnie datę odbioru decyzji przekazał agent radcy prawnemu. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało sporządzone i wysłane w dniu 23 lipca 2008 roku, w tym dniu radca prawny otrzymał pełnomocnictwo od skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania było dużym zaskoczeniem zarówno dla pracowników agencji, jak i dla ustanowionego pełnomocnika. Ten ostatni ze swej strony dochował należytej staranności, bowiem zasięgnął informacji o dacie doręczenia decyzji i na podstawie uzyskanej informacji obliczył termin do wniesienia odwołania. Nie można zatem pełnomocnikowi przypisać winy w rozumieniu art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej. Podobnie nie można przypisać winy skarżącemu Z. D., gdyż nie uczestniczył on bezpośrednio w odbiorze decyzji i sporządzaniu odwołania, powierzając swoje interesy w całości agencji celnej. Ewentualne błędy, które doprowadziły do wniesienia odwołania po terminie mogły być popełnione co najwyżej przez pracowników agencji celnej, nie zaś radcę prawnego, który otrzymał pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy w tej sprawie dopiero w dniu 23 lipca 2008 r., a więc w ostatnim dniu ustalonego terminu do wniesienia odwołania. Późne przekazanie pełnomocnictwa wynikało z trudności w utrzymywaniu stałego kontaktu ze skarżącym, który mieszka i przebywa w B. Okoliczności te uniemożliwiały radcy prawnemu przejrzenie akt sprawy w Urzędzie Celnym [...] i ewentualne wykrycie nieścisłości pomiędzy datą doręczenia decyzji widniejącą w aktach a datą podaną w oświadczeniu pracowników agencji. Nie bez znaczenia jest również, iż decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 4 lipca 2008 r. jest dla wnioskodawcy dotkliwa, zaś jej treść budzi wątpliwości co do zgodności z prawem i stanem faktycznym sprawy. Tym samym, nierozpatrzenie przez organ celny II instancji odwołania od tej decyzji, będące skutkiem oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, naruszy nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, który ma prawo do dwuinstancyjnego postępowania, ale doprowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym będzie funkcjonowała decyzja niezgodna z prawem i niesprawiedliwa. Informację o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego wnioskodawca uzyskał z dniem doręczenia postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia 21 sierpnia 2008 r. stwierdzającego to uchybienie. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 27 sierpnia 2008 r., a więc 7 – dniowy termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu upływa z dniem 3 września 2008 r. Do wniosku dołączono odwołanie od decyzji. Postanowieniem z dnia 21 października 2008 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 r. Dyrektor Izby Celnej [...], powołując art. 216, art. 163 w związku z art. 162 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jednolity tekst Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opisanej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 4 lipca 2008 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż bezspornym jest uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu celnego I instancji. Spełniony został również wymóg wniesienia podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. W tym terminie strona powtórnie złożyła odwołanie. W ocenie organu, strona nie wykazała racjonalnej przyczyny uzasadniającej brak złożenia odwołania w terminie, niewynikającej z winy wnioskodawcy. Powołując poglądy wyrażane w orzecznictwie, Dyrektor Izby Celnej [...] wskazał, iż uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa, rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy. Na równi z zawinieniem strony traktuje się zawinienie osób, którym zleciła ona prowadzenie swoich spraw. W trakcie postępowania przed organem I instancji, strona była reprezentowana przez profesjonalny podmiot zatrudniający agentów celnych. Za nieprofesjonalne należy uznać postępowanie radcy prawnego, który przejmując sprawę do prowadzenia oparł się przy ustalaniu daty doręczenia jedynie na oświadczeniu agenta celnego, nie konfrontując go z materiałem dowodowym. Strona postępowania udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu w dniu 15 lipca 2008 r., które – według twierdzeń pełnomocnika - dotarło do niego w dniu 23 lipca 2008 r. Powodem miały być "trudności w utrzymywaniu stałego kontaktu z Panem Z. D.". Odnosząc się do tych okoliczności, organ wskazał, iż brak kontaktu nie był spowodowany siłą wyższą, a brakiem właściwej staranności odwołującego. Radca prawny mając świadomość udzielonego pełnomocnictwa (przed jego otrzymaniem) mógł przejąć inicjatywę i zwrócić się do agencji celnej o udostępnienie całego materiału dowodowego, gdyż agencja posiadała upoważnienie do działania w imieniu importera jako przedstawiciel bezpośredni w rozumieniu art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny. W tych okolicznościach uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło z winy strony, która ponosi również wszelkie konsekwencje błędów popełnionych przez swoich pełnomocników. W konsekwencji nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu celnego pierwszej instancji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem strona - działając przez pełnomocnika - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej [...] i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu pomimo istnienia przesłanek uprawdopodabniających, że uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, - art. 144 zd. 1, art. 211, art. 210 § 1 pkt 8, art. 223 § 2 pkt 1, art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie przez organ, iż doręczenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 4 lipca 2008 r. nr [...] nastąpiło w dniu 8 lipca 2008 r., - art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa poprzez wprowadzenie do obrotu decyzji administracyjnej nie podpisanej przez osobę upoważnioną co spowodowało wątpliwości odnośnie daty doręczenia decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację prezentowaną w postępowaniu przed organami celnymi. Ponadto podniósł, iż konieczność sprawdzenia przez radcę prawnego w aktach sprawy daty doręczenia decyzji, za każdym razem, gdy w ramach świadczenia usług prawnych podejmuje się on sporządzenia odwołania bądź innego środka zaskarżenia, znacznie przekracza zakres należytej staranności wymaganej od profesjonalnego pełnomocnika. Trudno bowiem sobie wyobrazić, by przy każdej czynności radca prawny miał obowiązek przeglądać akta sprawy, często przecież znajdujące się w znacznej odległości od miejsca pracy pełnomocnika. Oczywistym jest, że stosowanie takiej praktyki sparaliżowałoby pracę profesjonalnych pełnomocników i powodowałoby nadmierne koszty, które musiałaby przecież ponosić strona postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako Ppsa, Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że wyznaczenie przez ustawodawcę ram czasowych do dokonania określonych czynności w toku postępowania (w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji) poprzez wskazanie w ustawie terminów, których uchybienie powoduje bezskuteczność czynności, ma na celu usunięcie stanu niepewności w stosunkach procesowych (co do dalszego biegu czy też zakończenia postępowania). Uchybienie ustawowego terminu powoduje więc bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji w rozumieniu art. 128 Ordynacji podatkowej wykluczająca merytoryczne badanie kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy. Stosownie do przepisu art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, odwołanie od decyzji organu podatkowego (celnego) pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia tej decyzji stronie lub jej pełnomocnikowi, gdy strona działa przez pełnomocnika. Wniesienie odwołania po upływie tego terminu nakłada na organ odwoławczy, jak to wynika z przepisu art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienie jest ostateczne. W razie uchybienia terminu w postępowaniu podatkowym (celnym), w tym także terminu do wniesienia odwołania, termin ten należy przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin (art. 162 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej). Z regulacji tej wynika, że przywrócenie terminu uzależnione jest od równoczesnego spełnienia czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku jej winy, 2) wniesienia przez osobę zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu, 3) dochowania terminu wniesienia wniosku, 4) dopełnienia czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności prośby o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania należytej staranności przy prowadzeniu własnych spraw i szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. W przypadku działania strony postępowania podatkowego (celnego) przez pełnomocnika, kryterium braku winy wiąże się przede wszystkim z zachowaniem należytej staranności w jego wyborze, ale oznacza też, iż ponosi ona konsekwencje braku należytej staranności osoby, przez którą działa. Wymóg dochowania szczególnej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych dotyczy także osób zajmujących się profesjonalnie świadczeniem pomocy prawnej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania było następstwem zaniechania terminowego wykonania tej czynności przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, a więc osobą zawodowo zajmującą się udzielaniem pomocy prawnej. Dodać należy, iż skarga Z. D. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 21 sierpnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 4 lipca 2008 r. nr [...] została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 392/08. Z tego też względu, podnoszony w niniejszej sprawie zarzut skargi co do terminu doręczenia decyzji organu celnego I instancji nie może zasługiwać na uwzględnienie. Odmawiając pełnomocnikowi uwzględnienia jego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania Dyrektor Izby Celnej trafnie ustalił, iż jakkolwiek zachowany został siedmiodniowy termin do złożenia tego wniosku i dopełniony obowiązek równoczesnego dokonania spóźnionej czynności, to jednakże nie został spełniony wymóg uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego pełnomocnika, bowiem nie wykazał on przekonująco, iż brak dokonania w terminie czynności procesowej wniesienia odwołania był następstwem takich zdarzeń nadzwyczajnych, które uniemożliwiały mu dochowanie tego terminu. Zgodzić się należy z leżącym u podstaw zaskarżonego postanowienia zapatrywaniem, iż radca prawny mając świadomość udzielonego w dniu 15 lipca 2008 r. pełnomocnictwa (a więc jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 4 lipca 2008 r.), mógł, a nawet powinien podjąć inicjatywę zmierzającą do ustalenia ponad wszelką wątpliwość daty doręczenia tej decyzji. Jak podkreśla się w literaturze (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 328-329) oraz orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99; Lex nr 40381; z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98; Lex nr 39797; z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00; Lex nr 55307) o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Powyższe poglądy, aczkolwiek wyrażane na tle przepisów regulujących postępowanie administracyjne, wobec analogicznego unormowania przesłanek przywrócenia terminu w postępowaniu podatkowym (celnym), zachowują tu swoją aktualność. Mimo, iż art. 162 Ordynacji podatkowej stanowi o konieczności uprawdopodobnienia braku winy strony - oczywiste jest, że w wypadku, gdy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika należy oceniać zaistniałe okoliczności dotyczące pełnomocnika, jego działania bądź zaniedbania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać można staranności szczególnej. Zatem brak winy pełnomocnika w uchybieniu terminu przyjmować winno się tylko, gdy wykaże on, że przeszkody nie mógł usunąć przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, Sąd w niniejszym składzie zauważa, iż rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej organ powinien mieć na uwadze nie tylko zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (celnych) (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej), ale także zasadę dwuinstancyjności i - co za tym idzie - prawo strony do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy (art. 127 i art.220 Ordynacji podatkowej), a w szczególności równoważną zasadę trwałości ostatecznych decyzji (art.128 Ordynacji podatkowej) - co ma istotne znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z tych decyzji. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania niezgodne jest z przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.