II SA/Bk 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oddala skargę Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2008r. firma "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zwróciła się do Starosty B. z prośbą o udzielenie informacji, czy Z.Ł. i M.J.- Ł. są lub byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, budynków lub lokali, które położone są w powiecie b. i podanie numerów ksiąg wieczystych, bądź numerów zbioru dokumentów dla ustalonych nieruchomości. W wyniku zobowiązania przez organ do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z ewidencji gruntów, spółka "W." wskazała, że posiada interes prawny, rozumiany jako prawo podmiotowe wierzyciela do egzekwowania świadczenia, podkreślając, że wierzytelność jest chroniona przez art. 64 Konstytucji. Do wniosku spółka dołączyła nakaz zapłaty z dnia [...] marca 2003r., wydany w postępowaniu nakazowym (sygn. akt [...]) przez Sąd Okręgowy w L. Wydział l Cywilny, wraz z klauzulą wykonalności na jej rzecz. Zdaniem wierzyciela, dokument ten potwierdza jego interes prawny do uzyskania informacji w celu dochodzenia należnych mu praw. Starosta po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2008r. (Nr [...]) odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, tj. wypisu z rejestru gruntów nieruchomości należących do Z.Ł. i M.J.- Ł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w zakresie otrzymania wypisu z operatu ewidencyjnego. Starosta B. stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 22 sierpnia 2008 r. służy poszukiwaniu majątku nieruchomego dłużnika. Ponieważ jest to czynność z zakresu prawa cywilnego, zatem nie można jej dochodzić w postępowaniu administracyjnym, na podstawie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ wskazał ponadto, że do wyjawienia majątku dłużnika, właściwy jest sąd powszechny, bądź też może to nastąpić w postępowaniu, przeprowadzonym w trybie przepisów art. 913-920 kodeksu postępowania cywilnego, które nie wymagają od wierzyciela przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów w zakresie mienia dłużnika. Na powyższe postanowienie spółka "W." wniosła zażalenie, wskazując na przepis art. 218 § 1 kpa, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania zaświadczenia, gdy dysponuje określonymi ewidencjami i rejestrami, na podstawie których można ustalić stan faktyczny lub prawny w sprawie. Zdaniem skarżącej spółki, przedkładając tytuł egzekucyjny wnioskodawca udowodnił organowi, że posiada legitymację do otrzymania od niego informacji na temat posiadanego przez dłużników (Z. i M. Ł.) majątku na terenie powiatu b. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno - Kartograficznego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 218 § 1 kpa organ odwoławczy stwierdził, że wniosek firmy "W." dotyczył wydania wnioskodawcy zaświadczenia - wykazu numerów działek, wchodzących w skład nieruchomości dłużników Z.Ł. i M.J.– Ł., a zatem chodziło o wyjawienie majątku dłużników. Przedmiotem żądania wnioskodawcy nie jest zatem w myśl art. 217 kpa, uzyskanie zaświadczenia o konkretnej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników. Zdaniem organu jest to czynność należąca do zakresu prawa cywilnego, więc nic można jej dochodzić na drodze postępowania administracyjnego. Z art. 217 i 218 kpa jak i art. 24 § 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że osoba fizyczna nie będąca właścicielem nieruchomości wpisanej do ewidencji gruntów, może uzyskać wypis z tej ewidencji wówczas, gdy wykaże istnienie interesu prawnego w uzyskaniu takiego dokumentu. Wnioskodawca zaś takiego interesu prawnego nie wykazał i nie wskazał przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wynika jego prawo do uzyskania żądanego wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Fakt prowadzenia egzekucji świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego po stronie wierzyciela. Interes faktyczny nie jest natomiast tożsamy z interesem prawnym, który musi być oparty na konkretnej normie materialnoprawnej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 560/06, organ stwierdził, iż wnioskodawca ma interes w uzyskaniu żądanych informacji, w formie wypisu z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jednak jest to interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ujawnieniu majątku dłużnika może służyć postępowanie przed sądem powszechnym, prowadzonym w trybie przepisów art. 913-920 kpc. Zasada ogólnodostępności informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczy jedynie informacji o nieruchomościach, a nie o ich właścicielach i ich miejscach zamieszkania. Interesu prawnego nie uzasadniają przepisy proceduralne z kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem żądania skarżącej spółki nie jest uzyskanie zaświadczenia konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników, co czyni, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z ewidencji gruntów. Na niniejsze postanowienie skargę do sądu administracyjnego wywiodła spółka "W." w Ł., zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego, w szczególności: • przepisów art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027 ze zm.), oraz art. 218 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego do uzyskania informacji z jawnej prowadzonej przez organ administracji ewidencji gruntów, • przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 454 z 2001 r.) a w szczególności § 17, § 22, § 23, § 24, § 25, § 29, § 32, § 73, załącznika nr 5; art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 101 poz. 926 ze zm.), art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie; b) prawa procesowego w szczególności art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszoinstancyjnego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi autor skupił się generalnie na wykazaniu interesu prawnego w uzyskaniu przez spółkę "W." wypisu z ewidencji gruntów na temat posiadanych przez Z.Ł. i M.J.- Ł. nieruchomości położonych na terenie powiatu białostockiego. Zdaniem skarżącego stanowisko organu w zakresie uznania, że spółka ma tylko interes faktyczny a nie prawny jest irracjonalne i pozbawione podstawy prawnej. Definicja "interesu prawnego" powołana przez organ odwoławczy dotyczy interesu prawnego na gruncie art. 28 kpa i nie może być wprost przenoszona na grunt art. 217 kpa. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wywodził, iż posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o stanie posiadanych nieruchomości przez ww. osoby dłużników. Zdaniem skarżącego, wykazanie interesu prawnego w żądaniu uzyskania żądanych informacji z ewidencji gruntów, ma polegać na wskazaniu okoliczności, które w świetle przepisów prawa materialnego kreują ten interes prawny, a nie na wskazaniu konkretnego przepisu, z którego wprost wynikałby obowiązek przedłożenia danego zaświadczenia. Uzyskanie odpisu z ewidencji gruntów może być uzasadnione interesem prawnym lokowanym w różnych płaszczyznach prawa materialnego, np. na gruncie stosunków cywilno-prawnych, a nie tylko na płaszczyźnie stosunków materialnoprawnych administracyjnych. Z tych względów ocena organów, czy w konkretnej sprawie strona ma interes prawny w żądaniu uzyskania dokumentu nie może być postrzegana wyłącznie przez pryzmat cech interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym. O tym czy dana norma prawa jest normą prawa materialnego czy procesowego nie decyduje jej zamieszczenie w danym akcie prawnym, ale fakt wywierania skutków w sferze prawa materialnego. Zgodnie z art. 365 kpc organ administracji publicznej związany jest wynikającym z tytułu egzekucyjnego stwierdzeniem interesu prawnego wierzyciela do dochodzenia od dłużnika określonej wierzytelności. Skarżący wykazał prawomocnym orzeczeniem sądu (nakazem zapłaty), że jest wierzycielem oraz postanowieniem komornika, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z powodu śmierci dłużnika. Prawomocne orzeczenie Sądu, z mocy art. 365 kpc wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Potwierdzeniem istnienia interesu prawnego wierzyciela jest klauzula wykonalności potwierdzająca, że określony tytuł egzekucyjny uprawnia do egzekucji oraz poleca wszystkim urzędom oraz osobom, których to może dotyczyć, aby postanowienia tytułu wykonały, a gdy o to będą wezwane - udzieliły pomocy. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że interes prawny w uzyskaniu żądanego wypisu wynika też z istnienia jego prawa podmiotowego, które w niniejszym przypadku należy rozumieć jako wierzytelność, tj. prawo wierzyciela do egzekwowania od dłużnika świadczenia. Powołując się na literaturę w tym przedmiocie skarżący przytoczył stanowisko jednego z komentatorów, zgodnie z którym "spojrzenie na stosunek zobowiązaniowy od strony wierzyciela pozwala potraktować wierzytelność jako prawo podmiotowe". W ocenie skarżącego, przymusowej realizacji uprawnienia wierzyciela służy szereg przepisów prawa, np. art. 64 Konstytucji, chroniący wierzytelność jako prawo majątkowe. Do przepisów takich należą też przepisy art. 527 i n. kc, czy przepis art. 109 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. : Dz.U. 2001 r., Nr 124 poz. 1361), który wyraźnie stanowi, iż wierzyciel, którego wierzytelność jest stwierdzona tytułem wykonawczym, określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym, może na podstawie tego tytułu uzyskać hipotekę na wszystkich nieruchomościach dłużnika (hipoteka przymusowa). Przepis ten jest kolejnym potwierdzeniem istnienia interesu prawnego po stronie wierzyciela. Skoro zatem ustawodawca dał wierzycielowi możliwość wpisania hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika, prowadzenia egzekucji z nieruchomości dłużnika, czy w końcu zaskarżenia czynności poprzez którą dłużnik przeniósł na osobę trzecią własność nieruchomości (art. 527 Kc i n.), to – zdaniem skarżącego - trudno wyobrazić sobie aby nie "wyposażył" wierzyciela w interes prawny do uzyskaniu informacji o nieruchomościach posiadanych przez dłużnika. Skarżący zauważa, że w przypadku wyzbycia się przez dłużnika nieruchomości, wierzyciel nie ma innej możliwości uzyskania informacji niż poprzez informację z ewidencji gruntów o tym, że dłużnik był właścicielem nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organów administracji, ani wyjawienie majątku (obecny stan dłużnika), ani też informacja o konkretnej nieruchomości, iż obecnie właścicielem jest dana osoba nie dadzą wierzycielowi takiej wiedzy. Wierzyciel jest zobowiązany wskazać komornikowi majątek dłużnika i sposób egzekucji, zatem by móc skutecznie dochodzić swojej wierzytelności (podać takie dane komornikowi) musi mieć możliwość uzyskania stosownych informacji o majątku dłużnika. Wskazując na treść art. 7 Konstytucji RP spółka "W." stwierdziła, iż skoro przepis prawa obliguje organ do wydania zaświadczenia żądanej treści to organ zaświadczenie takie ma obowiązek wydać, a nie badać do czego wnioskującemu zaświadczenie takie jest potrzebne. Zdaniem skarżącej spółki, wypis z ewidencji gruntów jest niewątpliwie zaświadczeniem w myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie zaś jest jedynie przejawem wiedzy organu a nie jego woli, co potwierdza wskazane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując, zdaniem skarżącego brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że żądany wniosek jest de facto poszukiwaniem majątku, do czego uprawniony jest tylko sąd powszechny. Żądanie strony skarżącej znajduje swoje potwierdzenie w prawie, a organ ma obowiązek określonego zachowania się. To od strony zależy wybór środków, którymi zamierza zrealizować swoje uprawnienie i nikt, a w szczególności organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania tego wyboru za stronę. Wierzyciel ma interes prawny, do żądania od organu administracji informacji z ewidencji gruntów, a organ administracji jest obowiązany wydać informacje żądanej treści, o ile niezbędne dane znajdują się w jego posiadaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów prawa stwierdził, że w postępowaniu nie uchybiono przepisom wskazanym w skardze. Skarżąca niewątpliwie dysponuje tytułem wykonawczym, niemniej jednak fakt prowadzenia przez przedsiębiorcę postępowania egzekucyjnego zmierzającego do ustalenia majątku dłużnika nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego i nie może być traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu jak i poprzedzającym je postanowieniu pierwszoinstancyjnym zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego. W sprawie nie jest sporną okoliczność, że Spółka "W.", składając wniosek z dnia 22.08.2008r. żądała wydania zaświadczenia o określonej treści, a mianowicie, czy wskazane we wniosku osoby "są lub były współwłaścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, budynków, lokali położonych w powiecie b. i podanie numerów ksiąg wieczystych bądź numerów zbioru dokumentów dla ustalonych nieruchomości". Taka informacja potrzebna była Skarżącej do wykorzystania w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga prawo; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie – między innymi – właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal i osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Uzyskanie tych dokumentów jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne trafnie zauważyły, iż Skarżąca przepisu takiego nie wskazała. Nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony powołanych przez Skarżącą przepisów proceduralnych z kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego postępowania egzekucyjnego. Intencją Skarżącej było poszukiwanie majątku dłużników nadającego się do egzekucji, w związku z uzyskanym 5 lat temu tytułem wykonawczym (Nakaz zapłaty z dnia [...].03.2003r. Sądu Okręgowego w L. – sygn. akt [...]). Cel ten nie może być uznany za interes prawny, lecz interes faktyczny wierzyciela. Jak słusznie uznały organy, komornik lub sąd powszechny (jako organ egzekucyjny) są organami uprawnionymi do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 797 kpc, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie nakłada na wierzyciela obowiązku przedłożenia dowodów stwierdzających, jaki jest stan majątkowy dłużnika. We wniosku o przeprowadzenie egzekucji wierzyciel ma wskazać świadczenie i sposób egzekucji oraz dołączyć tytuł wykonawczy. Z treści art. 797 1 kpc wynika, że wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku dłużnika. Postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika, regulowane przepisami art. 913 – 920 1 kpc jest instytucją przewidzianą dla uzyskania przez wierzyciela informacji o stanie majątkowym dłużnika. Na brak interesu prawnego w uzyskaniu przez Skarżącą zaświadczenia wskazuje i to, że Spółka może realizować swoje prawa wierzyciela w trybie przewidzianym przez w/w przepisy postępowania cywilnego. Nietrafne jest powoływanie się przez Skarżącą na przepisy art. 365 kpc, art. 527 kc, czy art. 64 Konstytucji RP. Przepisy te niewątpliwie mają na celu ochronę interesów wierzyciela, jednak metodami przewidzianymi prawem. Przepisy te nie odwołują się do konieczności przedłożenia dowodu w postaci zaświadczeń. Nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia narusza przepisy art. 20 i art. 24 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz art. 218 kpa, a tym bardziej przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29.03.2001r., które są przepisami technicznymi dla organów geodezyjno-kartograficznych. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wymienionych w zarzutach skargi (art. art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa) przy czym należy zauważyć, że uzasadnienie naruszenia tych przepisów nie znalazło potwierdzenia w motywach skargi.. Trudnym do zrozumienia jest odwołanie się przez Skarżącą do treści art. 7 Konstytucji RP ("Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") w przekonaniu, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez badania do czego jest ono potrzebne. Wszak z przepisu art. 217 § 2 ust. 2 kpa wynika niewątpliwie potrzeba badania interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Badanie tego interesu i jego ocena dokonana przez organy administracji mieści się w granicach prawa w świetle przepisu art. 7 Konstytucji. Stanowisko Sądu orzekającego w sprawie niniejszej w aspekcie braku interesu prawnego Skarżącego w żądaniu zaświadczenia, w określonym powyżej stanie faktycznym jest zbieżne z linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego. W analogicznej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 22.04.1998 r. (IISA 1378/97 – Lex 41684)., a także z dnia 22.02.2007r. r. (I OSK 560/06). Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).