VI SA/Wa 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 3/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł na przedsiębiorcę – P. "L." A. D., prowadzone przez A. D. (skarżąca). Podstawą faktyczną decyzji było stwierdzenie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, zaś prawną – art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd), a także art. 92 ust. 1, 92 ust. 4 oraz lp. 1.7. załącznika do utd. Jak wynika z treści powyższej decyzji, podczas kontroli drogowej w dniu [...] maja 2005 r. na ul. [...] w O. ustalono, że kierowca autobusu [...] o nr. Rej. [...] – K. M. nie okazał wymaganej liczby wykresówek. Nie okazał także zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres podlegający kontroli. Okazał tylko jedną wykresówkę z dnia kontroli, czyli [...] maja 2008 r. Wyjaśnił, że pracuje w przedsiębiorstwie skarżącej od dnia [...] kwietnia 2008r. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec przedsiębiorcy postępowania administracyjnego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 par. 1 k.p.a. załączając uwierzytelnioną kopię protokołu kontroli. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca zwróciła się do organu m.in. o wyjaśnienie kwestii daty wszczęcia postępowania administracyjnego, podanie daty kontroli oraz przedmiotu sprawy. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wzywając jednocześnie do złożenia wyjaśnień odnośnie naruszenia opisanego w protokole kontroli drogowej z dnia [...] maja 2008 r. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. poinformowała, iż nie mogła kierowcy wyposażyć ani w wykresówki, ani w dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu za okres podlegający kontroli, gdyż nie był on u niej zatrudniony przed dniem kontroli. Wskazała, iż w pozostałej części nie może się ustosunkować do "rzekomego naruszenia", gdyż nie wie, na czym ono polegało. Załączyła jednocześnie kopię umowy o pracę zawartą z p. K. M. z dnia [...] maja 2008 r. na czas określony do dnia [...] sierpnia 2008 r. (k. [...] akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji I instancji A. D. oświadczyła, iż "nie jest zadowolona z wydanej decyzji". Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że fakt zatrudnienia kierowcy w dniu kontroli nie zwalnia przedsiębiorcy od obowiązku wyposażenia go w odpowiednie dokumenty, t. j. w odpowiednią liczbę wykresówek, lub zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, albo prowadzeniu pojazdu, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) 3821/95 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 – D. Urz UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 7 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) Nr 3821/85 w zw. z treścią art. 26 lit. i) rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 – jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, ma obowiązek okazania, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, wykresówek używanych przez tego kierowcę w dniu kontroli oraz za okres poprzedzających 28 dni. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu, albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006, na żądanie osoby uprawnionej do kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) Nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia oraz podpis pracodawcy. W myśl art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 31 ust. 2a w przypadku, gdy kierowca przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, na urlopie wypoczynkowym lub gdy prowadził inny pojazd wyłączony z zakresu rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006, podmiot wykonujący przewóz drogowy wystawia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 na elektronicznym przeznaczonym do druku formularzu, o którym mowa w decyzji Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 99 z 14.042007, str. 14, a kierowca to zaświadczenie podpisuje. Art. 87 ust. 1 utd. natomiast stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o jakich mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Stosownie do art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jes treść lp. 1.7. załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Nadto organ odwoławczy wskazał na treść przepisu art. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006, w myśl którego: "kierowca zatrudniony przez więcej niż jedno przedsiębiorstwo transportowe lub pozostający do dyspozycji więcej niż jednego przedsiębiorstwa transportowego przekazuje każdemu z nich odpowiednie informacje, aby umożliwić im przestrzeganie rozdziału II" . GITD podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż kontrolowany kierowca pan K. M. okazał do kontroli jedynie wykresówkę z dnia [...] maja 2008 r. Zdaniem organu winien był okazać stosowne zaświadczenie wskazujące na przyczynę nieposiadania wykresówek, w które zobowiązany był wyposażyć go przedsiębiorca . Organ nie stwierdził możliwości zastosowania art. 92a (podstawa nałożenia kary grzywny na kierowcę) i 93 ust. 7 utd, podkreślając, iż przedsiębiorca miał wpływ na powstanie kontroli naruszenia. A. D. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła brak podstaw prawnych do nałożenia kary, rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania – przede wszystkim zasady państwa prawa (art.6 k.p.a.). praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), uczestnictwa stron w postępowaniu (art. 10 par. 1 k.p.a.), błędną interpretację daty wszczęcia postępowania z urzędu oraz pojęcia względnej jawności akt sprawy administracyjnej i naruszenie innych przepisów postępowania. Skarżąca podniosła przede wszystkim, iż w jej ocenie obowiązujący stan prawny nie reguluje sytuacji, w której kierowca pracuje pierwszy dzień u pracodawcy, a nie był zatrudniony w ciągu ostatnich 28 dni przez innego pracodawcę, a taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Ponadto zarzuciła, iż Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2008 r. nie zawierało określenia przedmiotu postępowania, ani daty jego wszczęcia, zaś informacje podane w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiera informację, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2008 r., co stoi w sprzeczności z faktem przeprowadzenia kontroli w dniu [...] maja 2008 r., co ma znaczenie przy ocenie zwłoki, jakiej dopuściły się organy przy załatwianiu niniejszej sprawy. Kontrola autobusu w jej ocenie została przeprowadzona bezpodstawnie, gdyż jako jedną z dwóch podstaw jej przeprowadzenia podano nieaktualne Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r, w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, które straciło moc z dniem 4 maja 2008 r. na podstawie art. 7 ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz,. U. Nr 192 poz. 1381, podczas, gdy w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r . w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego. (Dz. U. Nr 76 poz.454). W oparciu o powyższą argumentację A. D. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 dalej: Ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest bezpodstawna z następujących przyczyn. Wykładnia art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/95 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców nie pozostawia wątpliwości, iż kierowca musi być w stanie udokumentować na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych swoją aktywność za bieżący dzień i poprzednie 28 dni (zmiana do art. 15 ust. 7 wprowadzona na mocy art. 26 pkt 4 Przepisów końcowych (rozdział VI) Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) 3821/95 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 – D. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r). Stosownie do art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców alternatywą dla kierowców, którzy w określonych dniach nie prowadzili pojazdu, bądź prowadzili pojazd wyłączony spod zastosowania Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest przedstawienie stosownego zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę przed rozpoczęciem przewozu drogowego, o czym stanowi w sposób jednoznaczny przepis art. 31 pkt 2a ww. ustawy. W zaświadczeniu należy podać przyczynę nieposiadania wykresówek za okres objęty kontrolą (art. 31 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców). Zdaniem Sądu takie sformułowanie norm prawnych odnoszących się do przedmiotowej materii pozwala również na objęcie ich subsumpcją stanu faktycznego, w którym kierowca został zatrudniony przez przedsiębiorcę w trakcie okresu 28 – dniowego poprzedzającego kontrolę, a nawet w dniu kontroli, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku pracodawca winien wystawić i przekazać kierowcy przed rozpoczęciem przez niego przewozu zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców. W tym celu powinien pozyskać od samego kierowcy stosowne informacje, dotyczące okresu, za jaki posiadanie wykresówek jest obowiązkowe. Pozwala na to treść przepisu art. 20 pkt 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 , zgodnie z którym "kierowca zatrudniony przez więcej niż jedno przedsiębiorstwo transportowe lub pozostający do dyspozycji więcej niż jednego przedsiębiorstwa transportowego przekazuje każdemu z nich odpowiednie informacje aby umożliwić im przestrzeganie przepisów rozdziału II". Jeżeli w tym okresie kierowca nie pracował w ogóle, bądź pracował, jednak nie w przedsiębiorstwie transportowym, należy tę informację umieścić w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 31 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Brak jest w ocenie Sądu przeszkód do zastosowania w tym zakresie wykładni celowościowej (rozszerzającej) przepisu art. 20 pkt 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozciągając obowiązek podania niezbędnych informacji przez kierowcę co do wszelkich form zatrudnienia, lub jego braku, uzasadniających brak wykresówek za okres 28 dni przed kontrolą. Za taką wykładnią przemawia ratio legis unormowań zawartych w omawianych aktach prawnych, expressis verbis sprecyzowane w pkt 14 preambuły do Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który stanowi: "Aby ułatwić skuteczne kontrole przestrzegania przepisów, istotne jest, by właściwe organy były w stanie stwierdzić przy przeprowadzaniu kontroli drogowych oraz po upływie okresu przejściowego, czy w dniu kontroli oraz poprzedzających go 28 dni należycie przestrzegany był czas prowadzenia pojazdu i okresy odpoczynku". Unormowanie przewidujące obowiązek posiadania wykresówek lub stosownego dokumentu wyjaśniającego przyczynę ich nieposiadania przez kierowcę przed rozpoczęciem przewozu i okazania go w trakcie kontroli (a nie ex post, w trakcie postępowania administracyjnego) w ocenie Sądu podyktowane jest ze strony ustawodawcy przeciwdziałaniem ewentualnym nadużyciom w postaci "dopasowywania" argumentacji do zaistniałej już sytuacji w postaci przeprowadzonej kontroli. Należy nadto mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 10 pkt 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych z tytułu stwierdzonych naruszeń tego rozporządzenia wynika z nałożonego przez ten przepis obowiązku organizacji pracy kierowców, w tym – wydawania im odpowiednich poleceń i kontrolowania ich pracy w omawianym zakresie. Nadto Sąd doszedł do przekonania, iż argumentacja zawarta w skardze odnosząca się do naruszenia przepisów proceduralnych: art. 6, 7 , 8 i 10 § 1 k.p.a. w trakcie postępowania administracyjnego – jest chybiona. Organy administracyjne w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, dokonały jego analizy, następnie przeprowadziły logiczne rozumowanie prowadzące do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W trakcie procedury zostały w sposób prawidłowy zagwarantowane prawa skarżącej jako strony. Mianowicie – została ona powiadomiona o toczącym się postępowaniu, a następnie organ udzielał jej stosownych odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości odnoszące się do procedury administracyjnej. Wymaga podkreślenia, iż skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, korzystając z uprawnień wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty odnoszące się do zwłoki w postępowaniu administracyjnym, a także podania niewłaściwej podstawy prawnej kontroli – nie są trafne, gdyż wymienione uchybienia nie stanowią naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit b. Ppsa, a zatem pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.