I SA/Sz 579/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.), Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oddala skargę Wnioskiem z dnia 15 maja 2007r. skierowanym do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. C.P. wystąpił o przyznanie płatności na 2007r. We wniosku Producent zadeklarował do płatności działki rolne położone na działce ewidencyjnej w województwie [...], powiecie [...], obrębie [...], w gminie [...] oznaczoną identyfikatorem A oraz działce ewidencyjnej położonej w województwie [...], powiecie [...], obrębie [...] w gminie [...] oznaczonej identyfikatorem B. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (JPO) jak i do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) wyniosła 99,89 ha. W dniu 14 sierpnia 2007r. wykonawca kontroli Firma "G" S.A. przeprowadziła kontrolę metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie C.P. Kontroli poddana została działka rolna A położona w województwie [...]. W wyniku tej kontroli, Inspektorzy zamiast deklarowanej uprawy orzecha włoskiego stwierdzili nieużytek oraz licznie występujące kępy drzew, krzaków jak również dużą ilość samosiejek w nieskoszonej trawie. Na dowód wykrytych nieprawidłowości zostały wykonane zdjęcia o numerach od 1 do 16, szkic z pomiaru działki z miejscowym kierunkiem wykonania zdjęcia oraz opis zastanego stanu faktycznego w uwagach inspektora sporządzony z czynności kontrolnych w gospodarstwie C.P. w postaci jego kopii doręczono Producentowi w dniu 22 lutego 2008r. W dniu 17 sierpnia 2007r. Firma "G" S.A. przeprowadziła kontrolę metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie C.P. na działce rolnej B położonej w województwie [...]. W jej wyniku Inspektorzy stwierdzili powierzchnię deklarowaną tj. 11,20 ha, ale nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw orzecha włoskiego (zaliczonej do UPO) natomiast stwierdzono ugór (zaliczony do JPO) na całej powierzchni działki rolnej B w województwie [...]. Z kontroli tej sporządzono "Protokół z czynności kontrolnych" z którego wynika, iż producent nie był obecny w trakcie wykonywanej kontroli. W dniu 13 września 2007r. Inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w S. przeprowadzili kontrolę sprawdzającą. Inspektorzy stwierdzili brak deklarowanej rośliny tj. orzecha włoskiego stwierdzając jednocześnie ugór na działce rolnej B o powierzchni 11,20 ha i odpowiednio zastosowano w raporcie kod błędu DR 7 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw niż ta, do której należy roślina deklarowana. Kod mający wpływ na naliczenia). Na dowód stwierdzonych nieprawidłowości zostały wykonane zdjęcia o numerach od 103 – 0313 do 103 – 0322, szkic z pomiotu działki z umiejscowionym kierunkiem wykonania zdjęcia oraz opis zastosowanego stanu faktycznego w uwagach inspektora. Po przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w gospodarstwie C.P. sporządzony został "Protokół z czynności kontrolnych a jego kopia przekazana została Producentowi w dniu 22 lutego 2008r. z którego wynika, iż nie był on obecny w trakcie wykonywania kontroli". W dniu 17 września 2007r. C.P. wycofał wniosek o przyznanie płatności na 2007r. w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni 88,69 ha. Cofnięcie tego wniosku uznano za skuteczne. W dniu 19 maja 2008r. C.P. zawiadomił o zmianie adresu i stosownie do tej informacji Kierownik Biura Powiatowego w S. przekazał sprawę C.P. Kierownikowi Biura Powiatowego AR i MR w Z., który decyzją z dnia [...] nr [...], którą przyznał C.P. jednolitą Płatność Obszarową (JPO) w kwocie [...] oraz odmówił przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości [...]. W uzasadnieniu tej decyzji jako powód odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej są ustalenia z przeprowadzonych kontroli na miejscu podczas których ustalono, iż na deklarowanej działce B jest ugór o powierzchni 11,20 ha, a nie zadeklarowana we wniosku uprawa orzecha włoskiego. W odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji C.P. wskazał na krzywdzące dla niego ustalenia kontroli i uznał że nieodnalezieni przez kontrolujących na działce B założonej uprawy orzecha włoskiego powinno spowodować ponowną kontrolę z jego udziałem w celu prawidłowej lokalizacji zadeklarowanych do płatności gruntów. Zdaniem odwołującego się nie jest możliwe przeprowadzenie rzetelnej kontroli uprawy orzecha włoskiego na powierzchni 11,20 ha w czasie jednej godziny i piętnastu minut. Utrzymując w mocy decyzję Organu pierwszej instancji, Organ odwoławczy uznał zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu za bezzasadny. Jako powód takiego stanowiska podano, że w realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Podkreślono, iż po zakończeniu każdej kontroli w terenie, trwał proces weryfikacji pracy inspektorów terenowych, przeprowadzona została kontrola formalna jakości wykonanych pomiarów oraz ocena stwierdzonej pracy. Jednocześnie wskazano, że po przeprowadzeniu kontroli na miejscu przez Firmę "G" S.A., w której stwierdzono w dniu 17 sierpnia 2007r. brak uprawy orzecha włoskiego, dokonano ponownej kontroli działki rolnej B w dniu 13 września 2007r. przez Inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego, której wynik potwierdził wynik kontroli z dnia 13 września 2007r. Nadto wyjaśniono, że w trakcie kontroli na miejscu co do ilości drzewek sprawdzenia dokonywane są w odniesieniu do wymaganej ilości drzewek wynikający z art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, w którym określa się, iż w przypadku orzecha włoskiego, liczba drzew na hektar nie może być mniejsza niż 50, aby w myśl art. 83 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, aby Organ pierwszej instancji mógł przyznać pomoc finansową do założonej plantacji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy na kontrolowanym gruncie – użytkowym rolniczo jako ugór inspektorzy nie odnaleźli dowodów potwierdzających założenie przez C.P. plantacji orzecha włoskiego, nie sposób zgodzić cię z jego twierdzeniem, iż posadził na kontrolowanym gruncie sadzonki w ilości 100 szt. na hektar. Odnosząc się do kwestii podnoszonej w odwołaniu, iż inspektorzy terenowi mieli trudności w odnalezieniu sadzonek z powodu braku palików przy drzewach orzechowych, Organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet bez zastosowania przy uprawie tego typu elementów dodatkowych jak paliki zwyczajowo stosowane w uprawach sadowniczych, w sytuacji gdy uprawa została założony i właściwie pielęgnowana, Organ uzyskałby potwierdzenie tego faktu poprzez ustalenie przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli na miejscu, zarówno w raporcie z kontroli jak i sporządzonych na tą okoliczność fotografii. Odpowiadając się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że inspektorzy nie byli w stanie zlokalizować zgłoszonej do płatności działki, Organ odwoławczy stwierdził, iż podczas kontroli w odniesieniu do części działki rolnej B ustalono, iż jej sposób użytkowania jest jednorodny względem uprawy zlokalizowanej na gruncie bezpośrednio sąsiadującym z tą częścią działki rolnej, przez co niemożliwe było wykonanie odrębnego pomiaru jedynie dla zadeklarowanej powierzchni. Jeżeli więc inspektorzy nie mieli możliwości ustalenia powierzchni dla części działki B, do powierzchni stwierdzonej działki przyjęto powierzchnię deklarowaną 11,20 ha. W tej sytuacji Organ odwoławczy nie odnalazł przesłanek, aby uznać, iż kontrola przeprowadzona została nieprawidłowo. Co się zaś tyczy niepowiadomienia Producenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli to Organ odwoławczy powołał się na art. 25 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników, z którego wynika, że kontrole na miejscu przeprowadzone są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W świetle powołanego przepisu, jak wyjaśnił Organ odwoławczy na kontrolerach nie ciążył obowiązek informowania wnioskodawcy o terminie odbycia kontroli. Organ odwoławczy na podstawie ustaleń zawartych w raporcie z kontroli stwierdził, że wnioskodawca nie wykonywał niezbędnych dla uprawy orzecha włoskiego zabiegów agrotechnicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia decyzji Organu odwoławczego jako naruszającej prawo. Według oceny zawartej w skardze wszystkie zgromadzone w sprawy dowody w tym wnioskowane w skardze wskazują, że kontrolerzy Firmy "G" S.A. oraz Biura Kontroli na miejscu nigdy nie skontrolowali nieruchomości na której skarżący zadeklarował uprawę orzecha włoskiego świadczą o tym dowody dołączone do skargi tj. opinia biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w K., który zabezpieczył dowód na potrzeby sprawy z powództwa C.P. przeciwko "G" S.A. Protokół sporządzony przez Komisję oceniającą szkody "suszowe" w której składzie znaleźli się przedstawiciele Urzędu Miejskiego w B. oraz [...] Izby Rolniczej, a także protokół kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą. Wymienione dokumenty zdaniem pełnomocnika wskazują na to, że kontrolerzy Spółki "G" S.A. którzy obsługują [...] ARiMR nie posiadają elementarnej wiedzy w zakresie sposobu przeprowadzonej kontroli, w żaden sposób nie zostali do tego przygotowani, a nadto nie posiadają dostatecznej aparatury technicznej, która pozwoliłaby zweryfikować rzetelność przeprowadzonych przez Spółkę kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec treści skargi złożonej do Sądu przez pełnomocnika skarżącego wyjaśnić na wstępie trzeba, że Sąd administracyjny nie zastępuje właściwych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, gdyż jego rolą jest kontrola zgodności z prawem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 powyższej ustawy. Kontrola ta jest sprawowana według stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji ostatecznej oraz według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. Sąd zatem nie jest uprawniony do czynienia za organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższych względów postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym ustawodawca ograniczył do minimum, dając sądowi możliwość przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek strony, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca dołączyła do skargi kopie takich dokumentów jak opinia biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w K. sporządzoną 03.07.2008r. oraz Protokół z oszacowania zakresu i wielkości szkód ... z 08.08.2008r. a także "Protokół z kontroli Gospodarstwa Rolnego z dnia 28.05.2007r. sporządzony przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w W. Oddział w P. Żaden z wymienionych dokumentów nie był znany organom orzekającym w sprawie nie zostały one powołane ani przedstawione w żadnym momencie postępowania administracyjnego. Zważywszy na znaczenie jakie tym dokumentom przypisuje strona skarżąca nie sposób uznać, że mają one charakter dowodów uzupełniających, które jako dowody z dokumentu mógłby przeprowadzić Sąd administracyjny podczas rozprawy. W tym zakresie nie można zarzucić organom, że nie uwzględniły w ustaleniach faktycznych okoliczności wynikających z tych dokumentów. Tylko bowiem strona skarżąca nimi dysponowała. Chociaż zważywszy na datę wydania decyzji ostatecznej – 05 sierpnia 2008r., to w tej dacie nie istniał jeszcze protokół z oszacowania szkody z 08.08.2008r. Odnosząc się do kwestii przeprowadzonych kontroli terenowych w gospodarstwie producenta oraz kontroli na miejscu do rozstrzygnięcia czy i w jakim zakresie do postępowania toczącego się w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 10 § 1 kpa niezbędne jest rozważenie przepisów proceduralnych przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie dopłat do gruntów rolnych. Należy zatem wyjaśnić, że wraz z wejściem do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004r., Polska jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii Europejskiej jest prowadzenie tzw, Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zasady przeprowadzania kontroli, jak celi i sposobu zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących reguły gromadzenia dowodów i realizujących zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. A skoro zasady przeprowadzenia kontroli są uregulowane w przepisach prawa unijnego, to przepisy te, w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w niniejszej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania. Dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w kwestii zawiadomienia C.P. o terminie kontroli na miejscu stosować należy art. 25 i następne rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. Rozporządzenie to wydane zostało w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich i szczegółowo określa kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzone są bez uprzedzenia, Jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty – powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniony z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, co jest możliwe do niekontrowersyjnego ustalenia tylko w przypadku kontroli wcześniej niezapowiedzianej. Z tego względu omawiany przepis zezwala organowi (pozostawiając to w granicach uznania tego organu) na zawiadomienie producenta o planowanej kontroli, ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Tak więc, przy takim rozumieniu celu i istoty kontroli, stwierdzić trzeba, że nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów postępowania przyjmując, że kontrola pod nieobecność strony była dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Prawo producenta jako strony postępowania jest w tym wypadku chronione po przez przekazanie mu kopii raportu w tym przypadku rozporządzenie gwarantuje producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania mieści się w istocie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, stanowi bowiem przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Co się zaś tyczy przeprowadzonych kontroli, to prawidłowość kontroli przeprowadzonej przez Firmę "G" S.A. to firma ta spełnia warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne określone na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenia kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (DZ.U. z 2007r. Nr 57 poz. 383). Ta kontrola została zweryfikowana po przez przeprowadzenie w dniu 13 września 2007r. kolejnej kontroli przez Inspektorów Biura Kontroli na miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Obie kontrole zgodnie z kodem nieprawidłowości zastosowanym z kontroli tj. DR 25 wykazały powierzchnię deklarowaną 11,20 ha i jednocześnie stwierdziły brak uprawy orzecha włoskiego. W tych okolicznościach Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń kontrolnych, zaznaczając jednocześnie, że kopie dokumentów przedłożonych Sądowi przy skardze jako nieznane organowi w czasie wydawania decyzji nie mogą służyć do zweryfikowania zaskarżonej decyzji. Z tych powodów należało uznać skargę za niezasadną i ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.