II SA/Lu 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust.1, art. 3, 7, 8, 11 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń i Usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] o odmowie przyznania mu zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie zdjęcia RTG części szyjnej kręgosłupa, badanie EEG, wizytę u specjalisty neurologa w celu wypełnienia skierowania na komisję lekarską. Podzielając rozstrzygnięcie organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie M. M. spełnia przesłankę kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o bezzwrotną pomoc społeczną, gdyż jego dochód wynosi 239,42zł, a więc jest niższe od ustawowego kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477zł, to jednak z uwagi na brak współdziałania z organem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w szczególności poprzez niewywiązanie się z warunków zawartego z pracownikiem MOPR kontraktu socjalnego, pomoc nie może być mu przyznana. Organ ustalił, że M. M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; na jego dochód składa się dochód z pracy dorywczej w wysokości 20 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 1,06 ha przeliczeniowych, w kwocie 219,42 zł (1,06 x 207) W dniu 8 lipca 2009r. M. M. zawarł z przedstawicielem MOPR kontrakt socjalny, zobowiązując się do zarejestrowania w Miejskim Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna oraz do nawiązania kontaktu z lekarzem w celu określenia aktualnego stanu zdrowia i przydatności do wykonywania pracy zarobkowej. Pismem z dnia 14 lipca 2008r. M. M. zerwał kontrakt podnosząc, że będąc osobą niepełnosprawną nie może się zarejestrować w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, poszukująca i gotowa do podjęcia pracy. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło argumentacji wnioskodawcy stwierdzając, że wnioskodawca wbrew zobowiązaniu wynikającemu z kontraktu, nie poddał się badaniom lekarskim i w konsekwencji aktualnie nie legitymuje się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Jego nieusprawiedliwiona odmowa wykonania kontraktu skutkuje więc koniecznością odmowy przyznania pomocy społecznej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skargę do sądu administracyjnego wniósł M. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosił, że od wielu lat jest osobą niepełnosprawną (w latach 1987-2003 był uznawany przez lekarzy orzeczników ZUS za osobę całkowicie niezdolną do pracy). Skarżący obawia się, że w wyniku ponownych badań stwierdzono by, że nie jest niepełnosprawny, a w konsekwencji nie mógłby on dochodzić od ZUS zaległych świadczeń, które obecnie przekraczają już 30.000 zł. Podnosi również, że faktycznie osiąga mniejszy dochód, niż to ustaliły organy – kwotę 20 zł z pracy dorywczej osiągnął jednorazowo, w miesiącu w którym przeprowadzano z nim wywiad, natomiast gospodarstwo rolne o pow. 0,88 ha od początku tj. od 1999r. było wydzierżawione w zamian za płody rolne. Skarżący czuje się pokrzywdzony rozstrzygnięciem organu, tym bardziej, że brak pomocy społecznej pogarsza jego zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.539 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W świetle przepisów art. 2 i 3 ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu (...) Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust.3) Przyznanie zasiłku celowego na podstawie powołanego przepisu zasadniczo uzależnione jest od wysokości dochodów osoby ubiegającej się o pomoc, które nie mogą być wyższe niż ustalone w ustawie kryterium dochodowe (art. 8 ust.1). Podkreślić jednak należy, że spełnienie przesłanki kryterium dochodowego nie obliguje organu do przyznania w każdym przypadku świadczenia. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej oparte jest bowiem na uznaniu administracyjnym, dającym organowi swobodę w podejmowaniu decyzji co do tego czy i jakie świadczenie przyznać. Niektóre przepisy ustawy o pomocy społecznej wprost określają sytuacje, w których organ ma prawo odmówić przyznania świadczenia, pomimo iż osoba ubiegająca się o pomoc spełnia kryterium dochodowe. Przepisem takim jest m.in. art. 11 ust. 2 ustawy, w oparciu o który organy rozpoznające niniejszą sprawę wydały rozstrzygnięcie. W świetle tego przepisu podstawę do odmowy przyznania świadczenia mogą stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. O ile więc organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem w jeden ze sposobów określonych w tym przepisie, a tym samym nie podejmuje starań o przezwyciężenie swojej trudnej sytuacji życiowej, organ uprawniony jest odmówić przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał kryterium dochodowe określone w ustawie. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził szeroko i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnej sytuacji M. M., w konsekwencji organ miał prawo odmówić przyznania skarżącemu zasiłku celowego, bowiem ustalił, że skarżący nie wywiązał się z zawartego z nim w dniu 8 lipca 2008r. na mocy art. 108 ustawy kontraktu socjalnego, a niewywiązanie się to nie ma usprawiedliwionych podstaw. W kontakcie skarżący zobowiązał się do dokonania rejestracji w MUP jako osoba bezrobotna oraz do nawiązania kontaktu z lekarzem w celu określenia stanu zdrowia i przydatności do wykonywania pracy zarobkowej. Zrywając kontrakt w dniu 24 lipca 2008r., skarżący M. M. podnosił, że nie mógł zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, gotowa do podjęcia pracy zarobkowej, ponieważ jest niepełnosprawny i niezdolny do pracy. Wskazywał, że jako osoba niepracująca nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, dlatego nie może skorzystać z państwowej służby zdrowia i wykonać koniecznych, zaleconych mu przez MOPR badań lekarskich w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia. W przekonaniu skarżącego, jego sytuacja tworzy zamknięte koło, a zawarty kontrakt socjalny jest niemożliwy do wykonania. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że wyrażone przez skarżącego stanowisko jest nieuzasadnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że okoliczności, które skarżący powołał na usprawiedliwienie zerwania kontraktu były mu znane już w chwili zawierania kontraktu, jeżeli więc skarżący miał jakiekolwiek wątpliwości co do prawnych możliwości rejestracji w urzędzie pracy, powinien był wówczas kwestię tę wyjaśnić z pracownikiem socjalnym i uzgodnić tok postępowania, Zarzut braku dostępu do lekarza z tego powodu, że skarżący nie posiada ubezpieczenia, jest nieuzasadniony, bowiem z akt sprawy nie wynika, by skarżący pozbawiony był dostępu do opieki zdrowotnej. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mają prawo także inne niż ubezpieczeni osoby, które spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący miał prawo wystąpić do właściwego wójta (burmistrza, prezydenta) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust.1 i 4 cyt. ustawy), jeśli natomiast skarżący miałby jakieś problemy z uzyskaniem takiej decyzji, a następnie trudności w uzyskaniu dostępu do opieki zdrowotnej, to powinien był fakt ten zgłosić pracownikowi socjalnemu, a nie zrywać kontrakt. Prawo do bezpłatnych świadczeń ze służby zdrowia i do wykonania niezbędnych do określenia aktualnego stanu zdrowia badań, skarżący posiadałby również uzyskując status bezrobotnego. (art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) Wbrew zarzutom skargi, w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz.415 ze zm.) bezrobotnym jest nie tylko osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, ale także osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust.1 pkt 2). Ponadto z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 tej ustawy wynika, że urząd z własnej inicjatywy kieruje na badania lekarskie mające na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy, badania te mogłyby więc ustalić aktualny stan zdrowia skarżącego i ewentualnie potwierdzić jego niepełnosprawność i niezdolność do pracy. Rejestracja w urzędzie pracy nie wiąże się więc z bezwzględnym obowiązkiem podjęcia pracy, jeżeli orzeczenie lekarskie potwierdzi przeciwwskazania do wykonywania pracy zarobkowej - obawy skarżącego w tym zakresie są więc nieusprawiedliwione Tymczasem skarżący nie tylko nie wykazał, że aktualnie jest osobą niepełnosprawną (dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, że obecnie jest on zdolny do wykonywania pracy, k. 13 akt amin.), ale również nie wykazał, że podejmował próby uzyskania świadczeń lekarskich z publicznej opieki zdrowia i zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, ani też nie przedstawił żadnego dowodu, że rejestracja została mu uniemożliwiona. Ponadto podkreślić należy, że wprawdzie zasiłek celowy może być przeznaczony "na leczenie", to jednak nie oznacza to, że organ pomocy społecznej automatycznie wniosek o takie świadczenie musi uwzględnić. Pamiętać należy, że pomoc społeczna powinna być udzielana wyłącznie w sytuacjach trudnych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać samodzielnie, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a więc w sytuacjach niemożliwych do przezwyciężenia. Niemożliwość taka nie zachodzi natomiast, gdy osoba ubiega się o świadczenie na leczenie, które może być zrealizowane przez państwową służbę zdrowia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie: skarżący domaga się zasiłku celowego na wykonanie zdjęcia RTG części szyjnej kręgosłupa, badanie EEG oraz wizytę u specjalisty neurologa. Świadczenia te są typowymi świadczeniami lekarskimi i podlegają finansowaniu z publicznej służby zdrowia. Skarżący miał realną możliwość skorzystania z takich świadczeń, gdyż – jak wynika z powołanego art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – jako osoba osiągająca dochody poniżej ustawowego kryterium dochodowego, jest on uprawniony do korzystania ze świadczeń publicznej służby zdrowia; byłby również do tego uprawniony jako zarejestrowana w urzędzie pracy osoba bezrobotna. Natomiast pomoc społeczna na ten cel mogłaby być mu udzielona dopiero wówczas, gdyby wykazał on, że pomimo podlegania państwowej służbie zdrowia i korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej zachodzi konieczność wykonania niezbędnych zabiegów lekarskich, które wymagają dodatkowych kosztów. Z powyższych względów stwierdzić należy, że skoro skarżący miał możliwość samodzielnego przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej, korzystając z publicznej opieki zdrowotnej, to odmowa przyznania mu pomocy społecznej na leczenie tj. wykonanie zdjęcia RTG części szyjnej kręgosłupa, badanie EEG i wizytę u specjalisty neurologa w celu wypełnienia skierowania na komisję lekarską, jest uzasadniona. Wbrew zarzutom skargi, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, iż organ wyliczając dochód skarżącego uwzględnił kwotę 20zł, uzyskaną jednorazowo, skoro bezspornym jest, że mimo to kryterium dochodowe skarżącego jest niższe od ustawowego. W konsekwencji zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).