II SA/Ke 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi E. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania E. i B. małżonków S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej im dokonanie rozbiórki odbudowanego bez wymaganego zezwolenia przepustu na cieku wodnym w miejscowości J., wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg postępowania i wskazał, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania, w tym oględzin przeprowadzonych w dniu 21.11.2005r., ustalił, że E. i B. S. wybudowali, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepust na cieku wodnym w drodze dojazdowej do własnej posesji w celu skrócenia dojazdu. Przepust ten wybudowany został z kręgów betonowych ułożonych dwurzędowo. Jeden rząd stanowi 11 kręgów betonowych o średnicy 0,95 m i długości 0,8 m każdy, natomiast drugi rząd to 3 rury betonowe typu "Wipro" o średnicy 0,95 m i długości 3 m. Płytę nośną nad tymi kręgami wykonano z kamieni i kruszywa. Konstrukcję oporową boczną od strony zachodniej stanowi mur oporowy o długości 4,80 m, natomiast od strony wschodniej poukładane poziomo opony samochodowe, będące zabezpieczeniem przed osuwaniem się kamienia i kruszywa z tzw. płyty nośnej (opony samochodowe nie są materiałem budowlanym). Natomiast stożki i skarpy przyczółków zostały zabezpieczone darnią. Przedmiotowy most został wybudowany w 1994r. wraz z drogą dojazdową, co potwierdzają oświadczenia E. S. i H. G. złożone podczas oględzin budowli, jak również przedłożone dokumenty. Z oświadczenia B. S. złożonego do protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym z dnia 10 lipca 2002r. sygn. akt I C 65/02 wynika, że przepust był zbudowany z 19 kręgów Ø 95 cm, ściany oporowe zostały wybudowane z kamienia, oraz że roboty związane z nawożeniem kamienia zostały zakończone w 1995r., a następnie w wyniku osiadania gruntu kruszywo było jeszcze nawożone w następnym okresie. W toku postępowania ustalono również, że przepust został uszkodzony na skutek powodzi w 2001r., a następnie odbudowany przy udziale Urzędu Miasta i Gminy w myśl ustawy z dnia 11.08.2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych w wyniku działania żywiołu. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, które zostało zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego i rozbudowanego przepustu. Na skutek odwołania małżonków S. decyzją z dnia 13 października 2006r. organ odwoławczy decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że błędnie został określony przedmiot ( postępowanie wszczęto w sprawie samowolnie wybudowanego mostu, zaś decyzja dotyczy tylko przepustu) oraz, że skoro obiekt został zniszczony na skutek powodzi i odbudowany w myśl ustawy z dnia 11.08.2002r., organ I instancji powinien rozważyć podjęcie postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, albowiem zgodnie z tą ustawą roboty przy odbudowie mostu podlegały zgłoszeniu. Wniesiona od tej decyzji przez H. G. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12.12.2007r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po powiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu, postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b nakazał E. i B. małżonkom S. wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wymaganych dokumentów, co obligowało organ do wydania w dniu 28.05.2008r. decyzji nakazującej na podstawie art. 49b ust. 1 częściową rozbiórkę dokonanej odbudowy przepustu na cieku wodnym. Na skutek odwołania organ II instancji decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że ponownie organ błędnie określił przedmiot postępowania. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że przepust jednorzędowy wraz z murami oporowymi i płytą nośną drogi uległ całkowitemu zniszczeniu w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w 2001r., nadto organ odwoławczy wskazał, że nałożony postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008r. obowiązek był niezgodny z art. 49b ust. 2. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2008r. na podstawie art. 49b ust. 2 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki, rysunku technicznego odbudowanego przepustu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek nie został wykonany w związku z czym organ I instancji wydał w dniu 6 października 2008r. decyzję nakazującą rozbiórkę odbudowanego przepustu na cieku wodnym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo. Odnosząc się do zawartych w złożonym przez E. i B. małżonków S. odwołaniu zarzutów, iż nie wykonali oni przedmiotowej budowli w związku z czym nie są uprawnieni do jej rozbiórki i że przedmiot postępowania został odbudowany przez Urząd Miasta i Gminy, natomiast B. S. wykonywał jedynie swoim samochodem, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz Urzędu Miasta i Gminy usługi polegające na dowożeniu materiałów, Wojewódzki Inspektor wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia inwestor. "Według definicji słownikowej, inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja zaś to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych." Inwestor, jako podstawowy uczestnik procesu inwestycyjnego, jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie, a także często właścicielem wykonanego obiektu. Inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna, angażująca kapitał w realizację przedsięwzięcia gospodarczego w nadziei czerpania korzyści o charakterze ekonomicznym lub finansowym lub innym. Kwestia ustalenia inwestora została już rozstrzygnięta. Jednoznacznym inwestorem są małżonkowie S., co wynika z oświadczenia E. S. oraz zapisu protokołu Sądu Rejonowego z dnia 10.07.2002r. Urząd Miasta i Gminy swoje stanowisko o udzieleniu pomocy określił w piśmie z dnia 14.12.2005r., z czego wynika, że udzielenie pomocy nie jest równoznaczne z pełnieniem roli inwestora. Odnośnie drugiego zarzutu, iż na skutek rozbiórki niemożliwy stanie się dojazd do nieruchomości organ wskazał, że zarzut ten jest niezasadny bowiem do posesji odwołujących się prowadzi okrężna droga gruntowa wydłużająca dojazd o około 1 km. Droga, na której istnieje przepust, powstała w celu skrócenia tego dojazdu. W skardze na tę decyzję B. S. i E. S. ponownie zarzucili, iż błędnie określono ich jako inwestorów, gdyż nie wykonali tej budowli, nie finansowali budowy ani też nie dostarczali na ten cel zakupionych przez siebie materiałów, tym samym nie są ani uprawnieni, ani zobowiązani do jej rozbiórki. Dodatkowo zakwestionowali celowość orzekania o wstrzymaniu prac budowlanych, które nie są prowadzone od 2001r. Podnieśli także, że rozbiórka pozbawi ich dojazdu do nieruchomości, bowiem okrężna droga, o jakiej mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie przylega do ich nieruchomości i jest od niej oddalona o około 250 metrów, co zostało potwierdzone w toczącej się przed Sądem Rejonowym sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. Nadto skarżący wskazali na zasadność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy o ustanowienie drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności zasadny jest zarzut odnośnie prawidłowości ustaleń organów, że skarżący byli inwestorami obiektu, którego rozbiórkę im nakazano. Okoliczność kto jest inwestorem jest istotna z uwagi na to, że stosownie do art. 52 Prawa budowlanego obowiązek wykonania czynności, nałożonych decyzją wydaną między innymi na podstawie art. 49b tej ustawy, może być nałożony tylko na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a w niniejszej sprawie niesporne jest, że małżonkowie S. nie są ani właścicielami obiektu, ani też jego zarządcą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wynika, że organy ustalenia odnośnie osoby inwestora poczyniły, powołując się na protokół sprawy cywilnej, jaka toczyła się przed Sądem Rejonowym pod sygn. IC 65/02 oraz na oświadczenie E. S. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zeznań B. S. wynika, że zbudował on przepust w 1994r., jeśli natomiast chodzi o prace wykonywane w 2001r. zeznał on, że "w całości po powodzi most betonowy został wybudowany przez Gminę ze środków Gminy". Z kolei E. S. oświadczyła tylko, że most został wybudowany w 1994r. i że nie posiada "dokumentów na legalność mostu". Na podkreślenie zasługuje to, że jak wynika z niewadliwych w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleń poczynionych przez organy, wybudowany przez skarżących w latach 90-tych most uległ w czasie powodzi, jaka miała miejsce w 2001r. całkowitemu zniszczeniu. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie jest istotne, kto zbudował ten zniszczony obiekt, ale to, kto go następnie odbudował. W aktach administracyjnych znajdują się takie dokumenty jak: 1/ "protokół konieczności Nr 14/2001 z dnia 26 lipca 2001r. spisany na okoliczność wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na drogach gminnych spowodowanego opadami deszczu", z którego wynika, że komisja w składzie Inwestor: J. S., D. D., R. J. ( byli to najprawdopodobniej urzędnicy Urzędu Miasta, którego pieczątka na tym protokole się znajduje) oraz Wykonawca – K. R., zawiadomiła o konieczności natychmiastowego wykonania przebudowy przepustu, polegającej na ponownym ustawieniu wymytych kręgów, ułożeniu drugiego rzędu kręgów, uzupełnieniu wymytych materiałów z uzasadnieniem, że brak przejazdu drogą uniemożliwia transport produktów rolnych, w okresie żniw oraz, że brak jest dojazdu w okresie zagrożenia straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, 2/ protokół odbioru ostatecznego robót – remontu przepustu "droga gminna Jałowęsy", z którego wynika, że odbiorcą tych robót był Urząd Miasta i Gminy , a prace były wykonywane przez Przedsiębiorstwo Usług Drogowych , 3/ protokoły oszacowania strat oraz weryfikacji tego szacunku, a także wykaz szkód powodziowych na terenie wsi w Gminie, w którym wymieniona została również szkoda związana ze zniszczeniem przepustu na dojeździe do nieruchomości B. S.. Z tych dokumentów jak i ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie wybudowania bez pozwolenia mostu oraz jego remontu wynika, że prace budowlane w 2001r. zostały wykonane przez ekipę budowlaną wynajętą przez UM i G, że prace te były, tak samo jak na innych 50 uszkodzonych przepustach, "interpretowane jako remonty uszkodzonych w wyniku działania żywiołu" obiektów i były one finansowane przez Gminę. Zauważyć również należy, iż już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], uchylającej decyzję organu I instancji, nakazującą małżonkom S. rozbiórkę przepustu i umarzającą postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność – po ewentualnym podjęciu postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego – jednoznacznego ustalenia, kto był inwestorem odbudowanego mostu, polecając przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. Po oddaleniu przez WSA w Kielcach skargi na tę decyzję organy, pomimo iż skarżący cały czas kwestionowali zasadność nakładania na nich obowiązków, twierdząc, że nie byli inwestorami odbudowy, nie prowadziły żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego tę okoliczność. W tej sytuacji stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "kwestia ustalenia inwestora została już rozstrzygnięta" wydaje się być co najmniej przedwczesne. Organ ustalając, iż Gmina tylko pomagała przy odbudowie przepustu powołał się na pismo Zastępcy Burmistrza z dnia 14 grudnia 2005r. Jeśli się jednak porówna zakres prac, jakie zgodnie z tym pismem zostały wykonane przez Urząd Miasta i Gminy z zakresem prac, jakie zostały wykonane według ustaleń organu w 2001r., wszystkie prace przy odbudowie zostały wykonane przez Urząd Miasta i Gminy, czy też raczej na zlecenie Gminy przez Przedsiębiorstwo Usług Drogowych, co wynika z opisanych wyżej dokumentów. Skoro więc prace zostały wykonane na zlecenie Gminy i przez Gminę sfinansowane, ustalenie, iż inwestorem odbudowy przepustu byli małżonkowie S. zaś Urząd Miasta i Gminy miał tylko "udzielić im pomocy" nie wydaje się prawidłowe. W każdym zaś razie takie ustalenie jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem, w związku z czym uzasadnione jest stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Naruszenie zaś tych przepisów niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro niewłaściwe ustalenie, kto jest inwestorem samowoli budowlanej prowadzi do naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie obowiązku na osobę, na którą takiego obowiązku nałożyć nie można. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w skrócie uppsa ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Uchyleniu z tych samych powodów oraz na podstawie tych samych przepisów podlegało także wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia [...]. Odnośnie tego postanowienia wskazać należy, iż słusznie skarżący podnoszą, że w sytuacji, gdy żadne prace nie są prowadzone przy przepuście od 2001r., orzekanie o wstrzymaniu prowadzenia prac jest bezprzedmiotowe. Z kolei odnośnie zaskarżonej decyzji z urzędu zauważyć należy, iż organ odwoławczy błędnie wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia ( art. 138 § 1 pkt 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Stosownie do art. 152 uppsa Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jeśli zaś chodzi o drugi z zarzutów skargi ( brak dostępu do drogi publicznej) to wskazać należy, iż w sytuacji stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej okoliczność ta nie może mieć znaczenia. Gdyby to skarżący byli inwestorami tej samowoli, dopiero przedłożenie przez niech żądanych zgodnie z art. 49b dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, umożliwiałoby legalizację tej samowoli.