II SA/Gl 1130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. B. i S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) nakazał S. i S. B. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na terenie posesji przy ul. [...] w S. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ powołał się na ustalenia wizji przeprowadzonej w dniu [...] r. na podstawie której ustalił, że S. i S. B. dobudowali w latach [...] – [...] do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt składający się z dachu wspartego na podporach z kształtowników stalowych zabetonowanych w gruncie. Obiekt ten usytuowano w odległości [...] m od granicy z posesją przy ul. [...] oraz [...] m od granicy z posesją przy ul. [...]. W trakcie postępowania, co ustalono w toku drugiej wizji przeprowadzonej w dniu [...] r., S. B. odbudował opisany obiekt pełnymi płytami wiórowymi oraz zamontował drzwi wejściowe. W wyniku tych robót z dotychczasowej wiaty powstał budynek gospodarczy o kubaturze [...] m3 i powierzchni użytkowej [...] m2. Obiektu tego – zdaniem PINB – nie można zaliczyć do wolnostojącego budynku gospodarczego, a zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Biorąc pod uwagę te ustalenia PINB rozważył możliwość legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W toku postępowania okazało się jednak, że obiekt ten w związku z jego usytuowaniem w odległości [...] m od granicy działki został wybudowany z naruszeniem przepisów § 12 pkt 3 oraz § 232 pkt 1 ( winno być § 12 ust. 3 i § 232 ust. 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym – w ocenie PINB – należało przyjąć, że nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji S. i S. B. domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzucili oparcie decyzji PINB na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie niewłaściwej daty realizacji przedmiotowego obiektu. Wskazali, że stanowiące przedmiot postępowania pomieszczenie na narzędzia znajdowało się przy budynku mieszkalnym od czasu wybudowania domu tj. od lat [...] – tych ubiegłego wieku. Na potwierdzenie tej okoliczności odwołujący powołali się na złożony przez nich do akt sprawy gotowy i standardowy projekt budowlany domu mieszkalnego przewidujący istnienie tego rodzaju obiektu o lekkiej konstrukcji stalowej. Tym samym należało przyjąć, że przedmiotowy obiekt został poddany jedynie konserwacji polegającej na wymianie zniszczonych i przegniłych desek oraz wstawienia w ich miejsce płyt wiórowych. Podali iż kątowniki metalowe, na których wsparty został daszek konstrukcji, nie zostały także na stałe związane z gruntem, bowiem zostały jedynie przykręcone śrubami do betonowego podłoża stanowiącego posadzkę pomieszczenia. Obiekt ten ma charakter także wolnostojący, bowiem nie jest w jakikolwiek sposób związany z budynkiem mieszkalnym, a jedynie stoi przy tym budynku. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że z ustaleń faktycznych PINB wynika, iż w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku od lat [...] – tych istniał wykonany z płyt betonowych dół kompostownika, który nie był używany od [...] lat. Płyty betonowe posłużyły jako fundament dla przedmiotowego budynku. W ocenie [...] WINB zebrane materiały dowodowe ( protokół oględzin z dnia [...] r. wraz z odnotowanym w nim oświadczeniem S. B., protokół z dnia [...] r. oraz zawiadomienie sąsiada F.Z.z dnia [...] r.) wskazują, że budowa tego obiektu została rozpoczęta w [...] lub [...] r., a ukończona w [...] r. Zdaniem organu nie ulega także wątpliwości, że zamontowanie konstrukcji wsporczej budynku na śrubach zakotwionych w fundamencie betonowym, zagłębionym w gruncie na głębokość ok. [...] cm, należy uznać za trwałe związanie z gruntem. Budynek został także, wbrew twierdzeniom odwołujących się, dobudowany do budynku mieszkalnego, gdyż posiada z nim wspólną ścianę. Powołanie się zaś na "przeznaczenie" powierzchni [...] m2 na tego typu obiekt w projekcie budowlanym zatwierdzonym w latach [...] – tych, nie może być traktowane jako prawo do jego budowy w latach [...] – [...] i to w dowolnym wykonaniu oraz bez nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Posadowienie przedmiotowego obiektu na dole kompostownika wyklucza wreszcie wersję odwołujących się, że obiekt ten został zrealizowany razem z budynkiem mieszkalnym. W skardze do sądu administracyjnego S. i S. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obiekt którego dotyczyła decyzja nie jest wolnostojącym budynkiem, podczas gdy pobieżna li tylko obserwacja prowadzi do wniosku, że obiekt ten nie posiada żadnej wspólnej ściany z budynkiem mieszkalnym. W związku z tym skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do [...] m2 nie wymagała pozwolenia na budowę. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący zauważyli, że skoro przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszczał realizację obiektu o powierzchni zabudowy [...] m2, wysokości w szczycie [...] m oraz kubaturze [...] m3, bez pozwolenia na budowę to w sprawie nie można było zastosować art. 48 ust. 1 tej ustawy. Podali, że wizja przeprowadzona na nieruchomości w dniu [...] r. była pośpieszna i niechlujna. W szczególności błędne były zamieszczone w protokole tej wizji ustalenia dotyczące istnienia wspólnej ściany pomieszczenia na narzędzia z domem mieszkalnym. Między ścianą budynku mieszkalnego, a płytą stanowiącą ściankę pomieszczenia znajduje się tymczasem przestrzeń dylatacyjna o szerokości kilku centymetrów. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego pomieszczenia przez biegłego sądowego. Podali wreszcie, że w latach [...] – tych pomieszczenie to posiadało już zadaszenie i pełniło funkcję śmietnika, a pierwsze oględziny przeprowadzone na terenie nieruchomości miały miejsce w czasie wymiany zgniłych desek na płyty wiórowe. Pomieszczenie stanowiące przedmiot postępowania nie jest w opinii skarżących także na stałe związane z gruntem oraz w żaden sposób nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Decyzje organów obu instancji należy tym samym traktować jako szykanowanie skarżących oraz jaskrawe nadużycie władzy urzędniczej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za całkowicie nieuzasadnione. Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują bowiem, że przedmiotowy budynek gospodarczy posiada wspólną ścianę z budynkiem mieszkalnym i jest trwale związany z gruntem. Kolejność prac realizowanych przez skarżącego S. B. ilustruje znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa. Dowodzi ona, że strona skarżąca wybudowała przedmiotowy obiekt, a nie jak twierdzi dokonała jedynie jego konserwacji, czy remontu. Organy nie naruszyły także przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w czasie postępowania przedmiotowy budynek nie stanowił wolnostojącego obiektu, na którego budowę wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi. Obiekt ten jest bowiem w istocie dobudową do budynku mieszkalnego, dlatego też wobec braku stosownego pozwolenia na jego budowę koniecznym było zastosowanie w sprawie rygorów przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego. Wreszcie [...]WINB stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie miał możliwości zastosowania w sprawie innych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd mógł ją uchylić, czy stwierdzić jej nieważność. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na Sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.>). W związku z domaganiem się przez skarżących przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego sądowego przyjdzie wyjaśnić, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jako wykraczające poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za prawnie niedopuszczalne. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ,z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Wymienione przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie został, wbrew twierdzeniom skargi, objęty hipotezą przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że przywołany wyżej art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zezwala na realizację wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. Treść tego przepisu wskazuje wprost, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w nim obiektów dotyczyć może jedynie obiektów wolnostojących. Zebrane w sprawie dowody ( protokoły dwukrotnych oględzin ilustrowane licznymi zdjęciami oraz podane do protokołu wyjaśnienia skarżącego ) nie pozostawiają zaś żadnych wątpliwości, że przedmiotowy obiekt został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu nawet pozostawienie niewielkiej przestrzeni dylatacyjnej między istniejącym budynkiem a ścianą dobudowanego do niego obiektu nie powoduje iż ten drugi obiekt można traktować jako wolnostojący. Za bezpodstawne uznać należy także twierdzenia skarżących, że wybudowany przez nich obiekt nie jest trwale związany z gruntem. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko [...]WINB, że zamontowanie konstrukcji wsporczej obiektu na śrubach, które zakotwione zostały na fundamencie betonowym zagłębionym na ok. [...] cm w gruncie, uznać trzeba za stałe związanie z gruntem. Przeprowadzona przez Sąd analiza pozostałych przepisów zamieszczonych w art. 29, art. 30 i art. 31 omawianej ustawy dowodzi, że także i one nie miały zastosowania do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Tym samym zasadnie uznał PINB, a za nim organ odwoławczy, że inwestorzy przed przystąpieniem do przedmiotowych robót budowlanych winni legitymować się pozwoleniem na budowę, a skoro takim pozwoleniem nie dysponowali to do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć wreszcie trzeba, że w przypadku zamiaru przystąpienia do budowy obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorze ciąży, wynikający z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Niedopełnienie zaś tego obowiązku pociąga za sobą skutki określone przepisem art. 49 b Prawa budowlanego. Porównanie treści tego ostatnio wymienionego przepisu z art. 48 Prawa budowlanego dowodzi, że w przypadku braku możliwości prawnych legalizacji obiektów wskazanych w obu tych przepisach organy nadzoru budowlanego obowiązane są do nakazania w drodze decyzji ich rozbiórki. Orzeczony w kontrolowanym postępowaniu nakaz rozbiórki budynku gospodarczego należy ocenić jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Tym samym przed zastosowaniem tej najbardziej dolegliwej sankcji za naruszenie przepisów Prawa budowlanego organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. W ocenie Sądu z obowiązku tego orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego wywiązały się w sposób należyty, rozważyły bowiem przesłanki ustawowe zamieszczone w art. 48 ust. 2 tej ustawy, które zezwalały na możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Zasadnie też doszły do wniosku, że na przeszkodzie podjęcia innych działań zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowego budynku gospodarczego stoi przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt zrealizowany został bowiem z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a to § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec niezachowania wskazanych w nim odległości usytuowania przedmiotowego budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki oraz § 232 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z wykonaniem ściany budynku stanowiącej element oddzielenia przeciwpożarowego z materiałów łatwopalnych. Sąd skontrolował także zasadność twierdzeń skarżących podnoszonych w toku postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu, w którym dowodzili, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach [...] – tych ubiegłego wieku w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W tym typowym projekcie domu jednorodzinnego przewidziana zaś została powierzchnia [...] m2 pod zabudowę tego rodzaju obiektami. Odnosząc się do tych twierdzeń przyjdzie zauważyć, że stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Podobne rozwiązania przewidywał także art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie określonym w pozwoleniu bądź została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Przywołane przepisy wskazują, że nawet gdyby przyjąć, co jest mało prawdopodobne, że udzielone skarżącym w latach [...] – tych XX wieku pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego obejmowało także pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, to z uwagi na czas rozpoczęcia realizacji tego obiektu ([...] lub [...] r.) pozwolenie to dawno już utraciłoby ważność. Z oświadczenia skarżącego S. B. złożonego i podpisanego w dniu [...] r. w obecności pracownika organu I instancji wynika, że budowę przedmiotowego obiektu rozpoczął on w [...] r. na istniejącym fundamencie kompostownika. Według zaś twierdzeń sąsiada F.Z. budowa obiektu, określonego przez niego jako "kompostownik z wiatą", została rozpoczęta w [...] r. Protokoły oględzin z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wskazują natomiast, że budowa ta została ukończona między [...] a [...] r. kiedy to zrealizowana wcześniej wiata obudowana została pełnymi ścinkami oraz zamontowano do niej drzwi wejściowe. Odnosząc się do stwierdzeń skarżących dotyczących szykanowania ich przez funkcjonariuszy organów nadzoru budowlanego należy wskazać, że decyzja oparta na przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, co oznacza że organ w razie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie jest zobowiązany orzec nakaz rozbiórki. Pamiętać trzeba także o tym, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny i nie powinien być odbierany jako kara za popełnienie samowoli budowlanej. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi na zasadzie wynikającej z art. 151 p.p.s.a. su.