II SA/Ol 779/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13 lutego 2007r. Z. L. zwrócił się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę domu pogrzebowego z przyłączami: wodociągowym, energetycznym i kanalizacji sanitarnej na działkach nr 30/3, 143/3, 28/6, położonych w obrębie 1 Miasta M. Do wniosku strona załączyła projekt budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 30/7, 143/3, 28/6, na których ma być prowadzona inwestycja. W toku postępowania administracyjnego, negatywne stanowisko w sprawie pozwolenia na budowę domu pogrzebowego wyrazili właściciele sąsiednich nieruchomości, powołując się m.in. na naruszenie przepisów dotyczących wymogów fachowych i sanitarnych dla pomieszczeń i urządzeń zakładów opieki zdrowotnej, w tym przede wszystkim w zakresie widoczności z okien oddziałów łóżkowych szpitala na planowany dom pogrzebowy (Dyrektor Szpitala Powiatowego), spadek wartości nieruchomości bezpośrednio przylegających do inwestycji oraz dyskomfort psychiczny ich właścicieli spowodowany charakterem przedsięwzięcia budowlanego (W. P. i G. W.). Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. L. pozwolenia na budowę domu pogrzebowego na działce nr ewid. 1-30/7 przy ul. "[...]" w M. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 1-30/7, 1-28/6, 1-143/3. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowym postępowaniu inwestor spełnił łącznie wszystkie przesłanki - określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Szpitala Powiatowego oraz W. P. i G. W.. Dyrektor Szpitala Powiatowego zarzucił organowi I instancji: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że budowa domu pogrzebowego nie narusza interesu osób trzecich; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r., polegające na błędnym przyjęciu, że działka nr ewid. 1-30/7 przy ul. Młodkowskiego w Mrągowie jest właściwym terenem na budowę domu pogrzebowego; 3) błędne ustalenie zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji. W uzupełnieniu odwołania Dyrektor Szpitala Powiatowego podniósł ponadto sprzeczność decyzji z prawem, z uwagi na rozbieżność treści wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego działki nr 30/3 z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczącym działki nr 30/7. Wskazano także m.in. na wady dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę oraz naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Natomiast W. P. i G. W. w odwołaniu ponownie wyrazili sprzeciw wobec budowy domu pogrzebowego powołując argumenty, które - w ich ocenie - wskazują na znaczną uciążliwość planowanej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego na działce nr 1-30/7 w M.. W uzasadnieniu wskazano, że kluczową kwestią dla badanej sprawy jest zinterpretowanie przepisów pod kątem wykazania, czy na terenie śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej możliwe jest sytuowanie domów przedpogrzebowych. Uwzględniając regulacje prawne, zawarte w art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § 11, 12, 14, 20 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze – zdaniem organu odwoławczego – właściwym miejscem dla sytuowania domu przedpogrzebowego jest teren cmentarza. Tym samym, za nieprawidłowe uznano interpretowanie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod handel i usługi – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – jako umożliwiające sytuowanie domu przedpogrzebowego na terenie nie przeznaczonym pod budowę tego rodzaju obiektu, tj. w zabudowie śródmiejskiej w odległości zaledwie 8,0 m od budynku mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł inwestor Z. L., żądając jej uchylenia z uwagi na błędną interpretację powołanych w niej przepisów, przyjmującą, że mają one zastosowanie do lokalizacji domów pogrzebowych w innych miejscach niż cmentarze. Zdaniem skarżącego, wskazane przez organ odwoławczy regulacje prawne dotyczą warunków lokalizacji cmentarzy, a nie domów pogrzebowych. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji, inwestor wskazał na znajdujące się w aktach sprawy opracowanie, z którego wynika zgodność usytuowania obiektu z wymogami fachowymi i sanitarnymi dla pomieszczeń i urządzeń zakładów opieki zdrowotnej, przede wszystkim w zakresie braku widoczności z oddziałów łóżkowych szpitala dojazdu do sali wydawania zwłok. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda w innej sprawie, jednak w tożsamym stanie prawnym, zezwolił na zmianę sposobu użytkowania istniejących na osiedlu mieszkaniowym pomieszczeń biura zakładu pogrzebowego na zakład pogrzebowy z rozszerzonymi usługami, tj. zorganizowaniem w niej kaplicy i przechowalni zwłok. W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia organ wskazywał zaś, że lokalizacja zakładu pogrzebowego na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie usługowe, jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy – wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że gdyby zakwalifikować dom przedpogrzebowy jako obiekt o funkcji usługowej, czyli dopuścić do lokalizowania tego rodzaju obiektów na terenach przeznaczonych pod usługi i handel – takie obiekty mogłyby powstawać na przykład w pobliżu lub też w centrach handlowo-usługowych. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do naruszenia powagi miejsc związanych z pochówkiem zmarłych oraz obowiązku zapewnienia odpowiedniej atmosfery ciszy i zadumy, która powinna towarzyszyć ceremoniom pogrzebowym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie strony podtrzymały stanowiska zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę. Uczestnik postępowania G. W. wniósł o oddalenie skargi podając, że przedmiotowa inwestycja ma powstać za murem, który znajduje się w odległości 4,0 m od budynku, w którym mieszka. Skarżący podniósł, że wskazany mur docelowo będzie miał wysokość 2,0 m. Załączył ponadto kserokopię decyzji Wojewody zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biura pogrzebowego na zakład pogrzebowy, na którą powoływał się inwestor w skardze do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego na działce nr 1-30/7 w M. Podnieść przede wszystkim należy, że brak regulacji prawnej dotyczącej usytuowania zakładu przedpogrzebowego poza terenem cmentarza nie wyklucza co prawda lokalizacji przedmiotowego obiektu w innym miejscu, jednak w takiej sytuacji konieczne jest odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących funkcjonowania domów przedpogrzebowych przy cmentarzach. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że wydanie pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego w obrębie cmentarza - z uwagi na usytuowanie obiektu i pośrednie zastosowanie warunków przewidzianych dla lokalizacji cmentarza - podlegałoby większym obostrzeniom prawnym, niż budowa takiego obiektu w innym miejscu. Stąd, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut skarżącego, że w niniejszej sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy dotyczące lokalizacji cmentarzy i przycmentarnych domów przedpogrzebowych. Na konieczność uwzględnienia przez organy architektoniczno-budowlane w tego typu sprawach przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy zwraca uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2004r., IV SA 2034/03, LEX nr 164675. Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U Nr 52, poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m, jeżeli wszystkie budynki w odległość od 50 m do 150 m od cmentarza podłączone są do sieci wodociągowej i z niej korzystają. Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.), dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej. Zestawienie powyższych regulacji prawnych pozwala na sformułowanie tezy, że skoro dom przedpogrzebowy powinien znajdować się blisko bramy cmentarnej, to należy przy ustalaniu jego lokalizacji stosować przepisy dotyczące odpowiedniej odległości od zabudowań mieszkalnych, która wynosi co najmniej 50 m. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że odległość do zabudowań mieszkalnych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji wynosi 8 m. Okoliczność ta - nawet przy założeniu, że dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w pobliżu bramy cmentarnej, a więc w odległości około 50 m od zabudowań mieszkalnych – nie pozwala na przyjęcie poglądu, że odległość ta mogłaby wynosić jedynie 8 m. Podnieść także należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego wraz z częścią opisową, z której wynika, że teren działki, na której miał być wybudowany dom przedpogrzebowy – oznaczony w planie symbolem US – przeznaczony jest pod zabudowę handlowo-usługową. Tereny sąsiadujące z inwestycją – oznaczone symbolami MU i UZ – przeznaczone zaś zostały w planie na cele odpowiednio mieszkaniowe jednorodzinne (MU) i usługi medyczne (UZ). W świetle podanej regulacji prawnej niezbędne jest zatem dokonanie oceny prawnej, czy na terenie handlowo-usługowym, usytuowanym w śródmiejskiej zabudowie mieszkaniowej dopuszczalne jest lokalizowanie domów przedpogrzebowych. Zdaniem Sądu, ocena zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego winna być dokonywana z uwzględnieniem przeznaczenia terenów sąsiadujących. W sytuacji zatem, gdy w pobliżu terenu inwestycji funkcjonuje śródmiejska zabudowa mieszkaniowa oraz szpital, przy ocenie zgodności zamierzenia budowlanego z funkcją handlowo-usługową terenu inwestycji należy uwzględnić potrzeby związane z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości. Funkcja handlowo-usługowa ma bowiem niewątpliwie charakter służebny względem zabudowy mieszkaniowej i w założeniu ma zaspokajać bieżące potrzeby mieszkańców. W niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu argumentów dotyczących przede wszystkim zasady lokalizowania domów przedpogrzebowych w pobliżu cmentarzy oraz zachowania wymaganej odległości od zabudowań mieszkalnych takich obiektów, przyjąć należy, że budowa domu przedpogrzebowego na terenie śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej nie spełnia celu handlowo-usługowego - związanego z zaspokajaniem codziennych potrzeb mieszkańców - dla którego działka inwestora została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego. Nietrafny jest przy tym argument strony dotyczący utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji wydanej w podobnej sprawie, zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania biura pogrzebowego na zakład pogrzebowy z rozszerzonymi usługami, zlokalizowanego na terenie osiedla mieszkaniowego. Wskazane rozstrzygnięcie Wojewody zostało wydane w indywidualnej sprawie, nie będącej obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i nie mającej żadnego wpływu na prowadzone postępowanie. Przyjmując zaś, że podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę stanowiła niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają – podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji i dostrzeżone przez Sąd - rozbieżności w zakresie treści wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego działki nr 30/3 z oświadczeniem inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczącym działki nr 30/7. Decyzje organów budowlanych obu instancji dotyczyły działki nr 30/7, a więc nieruchomości, względem której inwestor legitymował się uprawnieniem do dysponowania na cele budowlane, a strona w toku postępowania nie kwestionowała, że inwestycja miałaby dotyczyć innej działki niż oznaczona w decyzjach. Bez znaczenia dla poprawności zaskarżonej decyzji pozostaje także niewystarczający - zdaniem Sądu - zakres analizy przepisów dokonany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mimo niedostatecznie wyraźnie wskazanych argumentów przemawiających za odmową wydania pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego, rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.