II SA/Gl 1174/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi [...]- Okręgowego Zarządu [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania w zarząd nieruchomości oddala skargę. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A Nr [...] Prezydent Miasta S. oddał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. [...] m2, położoną w S. przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, co ujawniono w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Następnie decyzją nr [...] Geodety Miejskiego w S., podjętą w dniu [...] r. na podstawie : - art. 4,5,6,7 i 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 12, poz. 58), - art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), orzeczono o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd [...] Związkowi [...] terenu, stanowiącego własność Skarbu Państwa o łącznej pow. [...] m2, składającego się z działek nr [...] i [...] k.m. [...] c oraz działek nr [...],[...],[...] k.m. [...] – z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Z kolei po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz uznało, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu Kolegium podało, że oddana w użytkowanie wieczyste działka nr [...], została podzielona na działki [...],[...],[...] i [...], na podstawie decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowi obecnie własność Gminy S. Zdaniem Kolegium, rażące naruszenie prawa, polegające na zaniedbaniu zbadania stanu prawnego, ujawnionego w księdze wieczystej, doprowadziło do oddania w zarząd części nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, podważając istotę tego prawa w brzmieniu art. 233 kodeku cywilnego ( w/g ówczesnego stanu prawnego). W ocenie organu, bez znaczenia jest zaś fakt, czy zachodziły podstawy rozwiązania tegoż prawa użytkowania wieczystego, skoro nie została wydana decyzja w trybie art. 30 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto, Kolegium wskazało na różnice w powierzchni działek przekazanych w zarząd na mocy kwestionowanej obecnie decyzji Geodety Miejskiego a powierzchnią wykazaną w wykazie zmian gruntowych z dnia [...] r., gdzie podano powierzchnię [...] m2. Wreszcie, organ stwierdził, że ówczesny stan prawny nie przewidywał oddania nieruchomości przeznaczonych pod ogrody działkowe w zarząd, która to forma władania dotyczyła jedynie państwowych jednostek organizacyjnych, lecz w nieodpłatne użytkowanie [...] Związkowi [...], ustanawiane nie w formie decyzji administracyjnej, lecz aktu notarialnego z art. 245 kc i w niniejszej sprawie nie mógł mieć też zastosowania przepis art. 87 ust. 2 ugg – jako dotyczący stanu po dniu 31 grudnia 1988 r., a zatem po podjęciu weryfikowanej decyzji, ani też art. 39 ust. 1 ugg, dotyczący organizacji społecznych. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. wydana została bez podstawy prawnej, której to podstawy nie mogły stanowić powołane w niej przepisy. Upływ terminu od daty jej wydania nie stanowił zaś przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta w ocenie organu nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W szczególności, skutek taki nie wynika z treści art. 24 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), a przepis ten będzie miał jedynie znaczenie dla dochodzenia roszczeń podmiotów, domagających się wydania działek zajętych pod rodzinny ogród działkowy, czy też zaspokojenia się z prawa użytkowania wieczystego, obciążonego hipoteką. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Związek [...] zarzucił, że decyzja Kolegium zapadła bez zbadania kwestii zgodności wpisu w księdze wieczystej o stanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem z uwagi na występujące szkody górnicze, cel tego prawa, wyznaczony umową, od samego początku nie mógł być osiągnięty, co skutkuje nieważnością umowy. Nadto, z mocy art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., a taki stan rzeczy oznacza nieodwracalność skutków prawnych tejże decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w innym składzie, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r., podzielając w całości zaprezentowany w niej pogląd prawny. Kolegium wyjaśniło, że organ ten nie jest władny dokonać oceny ważności umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a i tak kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodności z prawem decyzji o oddaniu gruntu w zarząd w sytuacji, gdy przepisy prawne przewidywały jedynie przekazanie w nieodpłatne użytkowanie, co ówcześnie następowało w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie dopatrzono się też w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż ochrona z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jest niezależna od istnienia decyzji, umowy, bądź innego aktu prawnego o oddaniu gruntu we władanie PZD. Przepis ten stanowi też o nieruchomości, zajętej przez rodzinny ogród działkowy, a nie o tytułach prawnych do tej nieruchomości, zaś stwierdzenie nieważności decyzji umożliwia uregulowanie stanu prawnego gruntu w trybie art. 10 tej ustawy – po uprzednim rozwiązaniu użytkowania wieczystego, przysługującego Spółdzielni co do części terenu. Stąd też z mocy powołanego przepisu, nie przysługuje ochrona tytułu prawnego do nieruchomości, a zatem brak w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 2 kpa. W skardze do sądu administracyjnego [...] – Okręgowy Zarząd [...] w K. wniósł o uchylenie obydwu decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z przyczyn, podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestniczki postępowania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organ, którego działanie zaskarżono, nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Prawidłowo Samorządowe Kolegium odwoławcze stwierdziło, że decyzja Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] r. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w zarząd z przeznaczeniem pod ogrody działkowe na rzecz [...] Związku [...], obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a przy tym decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu § 2 tego przepisu. Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Tymczasem jak zasadnie wywiódł organ administracji, stan prawny obowiązujący w dniu [...] r. nie stwarzał podstawy do orzekania w drodze decyzji o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd nieruchomości z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wg stanu prawnego z daty wydania tejże decyzji, przewidywała że grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych są oddawane odpłatnie: 1) państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd, 2) organizacjom społecznym w użytkowanie. Nieodpłatne oddanie gruntów możliwe było jedynie w przypadku niezbędności terenu na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, kultury i sztuki oraz kultury fizycznej ( art. 4 ust. 1, 2 i 2b powołanej ustawy – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r., Dz. U. Nr 24, poz. 170). Organizacjami społecznymi w rozumieniu tej ustawy były zaś zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. Zasady zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych regulował Rozdział 4 tej ustawy. I tak, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między takimi jednostkami bądź umowy o nabyciu nieruchomości ( art. 38 ust. 2 ustawy). Prawo użytkowania gruntu państwowego przez organizację społeczną powstawało zaś na podstawie decyzji takiego organu ( art. 39 ust. 1 ustawy). Zarówno w przypadku decyzji o oddaniu w zarząd, jak i użytkowanie, obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia było też określenie okresu trwania takiego prawa – nieoznaczonego lub oznaczonego na czas nie dłuższy niż 10 lat. ( art. 40 ustawy ). Nadto, decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie powinna zawierać m.in. określenie wysokości opłat za grunt ( § 8 pkt 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., Dz. U. Nr 47, poz. 240 ze zm.). Zatem regulacja ta jednoznacznie przewiduje, że oddanie gruntu państwowego w zarząd na mocy decyzji administracyjnej dotyczyło jedynie państwowej jednostki organizacyjnej i co do zasady ustanowienie prawne miało charakter odpłatny, podobnie jak prawo użytkowania na rzecz organizacji społecznej. Nie było zatem dopuszczalne oddanie gruntu w zarząd na rzecz innego podmiotu i to nieodpłatnie, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości, że [...] Związek [...] nie posiadał statusu państwowej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), Związek ten był bowiem organizacją społeczną, lecz nie był wymieniony w art. 5 ust. 2 ugg. Istotne jest zaś, że grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie temu Związkowi przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawa ta stanowiła zatem lex specialis wobec regulacji ugg. Użytkowanie na rzecz organizacji społecznej w trybie ugg, ustanowione było z mocy decyzji administracyjnej i ustawa ta zawierała pewną regulację, odrębną od postanowień kodeksu cywilnego, odsyłając do tego kodeksu jedynie w sprawach nieuregulowanych. Gdy zaś idzie o prawo użytkowania na rzecz [...] Związku [...], ustawodawca nie przewidział działania organu administracji w formie decyzji administracyjnej. Użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe z art. 244 § 1 kc, ustanowione było w formie czynności cywilnoprawnej, z tym że ustawodawca przewidział pod rygorem nieważności formę aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela, który to prawo ustanawia ( art. 245 § 2 kc). Zakres tego prawa regulowała zaś ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych ( vide : Elżbieta Kremer, artykuł KPP 1998/1/149). W konsekwencji, prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja z dnia [...] r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, jako że w ówczesnym stanie prawnym przekazanie gruntu w zarząd w drodze decyzji administracyjnej następowało wyłącznie na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, zaś bez podstawy prawnej działania w formie decyzji następowało oddanie gruntu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Stan prawny w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Taki stan rzeczy stanowi zatem pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zaś względzie skarżący nie naprowadził żadnej odmiennej argumentacji. Zarzuty skargi dotyczą bowiem jedynie drugiego elementu, stanowiącego podstawę przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie oddania w zarząd gruntu w postaci działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], na której ustanowiono uprzednio prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak prawidłowo wskazano w motywach obydwu decyzji, zarzuty w tym względzie, a mianowicie w zakresie ważności umowy notarialnej z dnia [...] r., jak i ewentualnych podstaw do rozwiązania tego prawa, nie podlegały rozstrzygnięciu przez organy administracji i nie miały żadnego znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Nawet gdyby stanowisko skarżącego było zasadne, to i tak decyzja z dnia [...] r. o oddaniu gruntu w nieodpłatny zarząd na rzecz podmiotu innego niż państwowa jednostka organizacyjna, obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o czym mowa była wyżej. W tej zaś sytuacji chybione były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa, gdyż wyjaśnienie podniesionych kwestii w zakresie prawa użytkowania wieczystego nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wreszcie, rozważenia wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa, stanowiące przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego. Nie budzi wątpliwości, że upływ terminu 10 lat od doręczenia tej decyzji nie ma znaczenia, jako że nie dotyczy on wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wyjaśniono w literaturze, ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu ( vide : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 708). Oznacza to, że przypadek nieodwracalnych skutków prawnych jako przesłanka negatywna dotyczy nie tylko wad z art. 156 § 1 pkt 1, 3,4 i 7 kpa, ale także wady z pkt 2 tego przepisu. Taki też pogląd dominuje w orzecznictwie ( vide m.in. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK4-7/98, ONSA 1999/1/13 i uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Aczkolwiek uchwały te nie mają waloru wiążącego, to jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do stanowiska NSA w zakresie rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", użytego w art. 156 § 2 kpa. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 20 marca 2000 r., zawierającej podsumowanie dotychczasowego dorobku orzecznictwa, nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Trzeba uwzględnić także to, czy następstwa późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach albo innych zdarzeń prawnych, powodujące dalsze skutki prawne, mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej. Nadto, odróżnić należy akty administracyjne, które powodują bezpośrednie skutki cywilnoprawne od tych, które te skutki wywołują pośrednio. Obalenie aktu pierwszego rodzaju spowoduje zniweczenie skutków cywilnoprawnych, co może otwierać drogę do określonych roszczeń majątkowych, natomiast obalenie aktów drugiego rodzaju nie powoduje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, lecz stwarza podstawy do poddania ocenie przesłanek czynności prawa cywilnego ( vide : uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, iż decyzja z dnia [...] r. wywołała bezpośredni skutek prawny w postaci oddania nieruchomości w nieodpłatny zarząd. Stwierdzenie nieważności decyzji zniweczy ten skutek. Zupełnie inną rzeczą jest zaś, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, zostanie przywrócony poprzedni stan władania nieruchomością. Istota sporu sprowadza się do oceny skutków art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajęŧej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, przy czym skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości ( ust.2). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 650/07, LEX nr 391825, norma ta nie ma w ogóle zastosowania do roszczeń windykacyjnych właściciela z art. 222 kc, bowiem ogranicza ona sposób zaspokojenia roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości. Tymczasem właścicielem przedmiotowych gruntów jest obecnie Gmina S. na mocy decyzji komunalizacyjnej. Taki stan rzeczy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt K 61/07 ( Dz.U. Nr 223, poz. 1475), wyklucza obecnie możliwość przekazania gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatne użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste pod rodzinne ogrody działkowe. W konsekwencji, norma z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie wyklucza restytucji stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., nie stanowiąc tym samym negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa. Jak zasadnie wywiodło Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, przepis ten nie reguluje bowiem stanu prawnego nieruchomości, zajętej pod rodzinny ogród działkowy, co jest pojęciem faktycznym, zdefiniowanym w art. 6 tej ustawy, a nie prawnym, lecz ogranicza możliwość zaspokojenia roszczeń osoby trzeciej ( vide: przywołany wyżej wyrok SN). Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.