II OSK 1302/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 470/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] 2008 r. nr[...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 470/08, oddalił skargę B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] 2008 r., w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w decyzji z [...] 2008 r., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z [...] 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Organ II instancji podniósł, że B. K. była zatrudniona w Spółdzielni Pracy "[...]" w T. od [...] 1987 r. do [...] 1998r. na stanowisku szwacza maszynowego w Oddziale Marynarek. Pomiary natężenia dźwięku wykazały, że natężenie dźwięku na ww. stanowisku nie przekraczało wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia dźwięku (NDN), tj. 85 dB (A) i wynosiło odpowiednio 79 i 80,5 dB (A), tj. znacznie poniżej połowy dopuszczalnego normatywu higienicznego (- NDN = 82 dB A); mierzone wartości bliższe były – wartości NDN, która wynosi 79 dB (A). Organ uznał, że B. K. w ekspozycji na hałas nie przekraczający dopuszczalnych normatywów higienicznych przepracowała łącznie ok. 6,5 lat, gdyż w okresach od [...] 1991 r. do [...] 1993 r. oraz od [...] 1994 r. do [...] 1996 r. przebywała na urlopach macierzyńskich i wychowawczych, natomiast od [...] 1998 r. do [...] 1998 r. (tj. do czasu rozwiązania umowy o pracę) przebywała na zwolnieniu lekarskim. Organ II instancji wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie dwukrotnie zapadały już wyroki sądów administracyjnych uchylające decyzje organów państwowej inspekcji sanitarnej I i II instancji. W wyniku tego, B. K. była ponownie badana w jednostkach diagnostyczno-orzeczniczych I i II stopnia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych. M. Ośrodek Medycyny Pracy w K. po przeprowadzonych ponownie w okresie od [...] 2007 r. do [...] 2007 r. badaniach oraz analizie dokumentacji wydał orzeczenie lekarskie z [...] 2007 r., o braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że warunkiem rozpoznania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy uszkodzeniem słuchu a pracą zawodową jest bezsporne stwierdzenie, że choroba została spowodowana przez działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Pacjentka zakończyła pracę zawodową w roku 1998. W celu określenia charakteru niedosłuchu wykonano specjalistyczną diagnostykę laryngologiczno-audiologiczną, obejmującą badania audiometrii tonalnej i impedancyjnej, badanie otoemisji akustycznej, oznaczenie potencjałów słuchowych wywołanych z pnia mózgu (ABR-latencje) oraz badanie videonystagmograficzne. Ponadto, Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydał w [...] 2007 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie i dokonaniu jego oceny nie znalazł podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych z 1983 r. – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a tym samym do zmiany decyzji organu I instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. dokonując analizy całej dokumentacji w pełni podziela stanowisko jednostek orzekających w kwestii ekspozycji zawodowej na hałas B. K. W sprawie niniejszej, orzekały jednostki orzecznicze właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w T., M. Ośrodek Medycyny Pracy w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. Na powyższą decyzję B. K. wniosła skargę zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uznania za dowody w sprawie przedłożonych przez nią opinii biegłych i audiogramów. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy administracyjne uznały, iż w środowisku pracy skarżącej występował hałas czyli czynnik szkodliwy dla zdrowia upoważniający do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu. Organy ustaliły, że natężenie tego hałasu nie przekraczało dopuszczalnych normatywów higienicznych, oraz że skarżąca pracowała w narażeniu na ten czynnik przez okres 6,5 lat. Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi, że organy administracyjne odmówiły rozpoznania u skarżącej zawodowego schorzenia słuchu z tego tylko powodu, że narażenie w jakim pracowała nie przekraczało dopuszczalnych norm hałasu. Organy administracyjne wskazały bowiem na uzasadnienie swego stanowiska szereg innych argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie każde schorzenie może być uznane za zawodowe. W niniejszej sprawie biegli lekarze stwierdzili, że rozpoznane u skarżącej schorzenie słuchu nie ma cech pozwalających uznać je za chorobę zawodową w rozumieniu obowiązujących przepisów. Organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie administracyjne zastosowały się do zaleceń zawartych we wcześniej zapadłych wyrokach sądów administracyjnych uchylających poprzednie decyzje organów państwowej inspekcji sanitarnej I i II instancji. M. Ośrodek Medycyny Pracy w K. po przeprowadzonych ponownie badaniach oraz analizie dokumentacji wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Ponadto, do analogicznego wniosku doszedł Instytut Medycyny Pracy w Ł., wydając orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem podając w uzasadnieniu, że przeprowadzone aktualnie kompleksowe badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tympanometria, ABR) z uwzględnieniem audiometrii słownej wykazały obustronny odbiorczy głęboki ubytek słuchu o wielkości UP - 68,3 dB; UL - 63,3 dB obliczony dla 1, 2 i 4 kHz po odjęciu poprawki na fizjologiczny ubytek słuchu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Powołano się także na okoliczność stosunkowo krótkiego czasu narażenia zawodowego (6 lat w hałasie ok. 79 i 80,5 dB), podczas gdy zgodnie z wytycznymi Ministra Zdrowia do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu jest szczegółowa ocena narażenia oraz długi okres narażenia (ok. 10 lat i więcej). Sąd wskazał także, iż stwierdzone cechy dysfunkcji prawego błędnika przeczą zawodowej etiologii niedosłuchu u B. K. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącej schorzenia za chorobę zawodową, prawidłowo uznały te orzeczenia lekarskie za wiarygodne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku u skarżącej choroby zawodowej. W niniejszej sprawie specyfika stwierdzanego schorzenia wskazuje na jego niezawodowy charakter. W ocenie Sądu także przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyła B. K. reprezentowana przez radcę prawnego A. K., opierając skargę na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj.: naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) poprzez orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wskazanego rozporządzenia); 2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie przyjął, że w sprawie zaistniały okoliczności stanowiące podstawę do odmowy stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Skarżąca zarzuciła, ze uznanie przez Sąd wydanych w sprawie decyzji organów za prawidłowe, jest nieuzasadnione, gdyż w dalszym ciągu nie wyjaśniono zasadności postawionej tezy o progresji niedosłuchu po 1998 r. Organy orzekające nie przeprowadziły, zdaniem skarżącej, dowodu z następujących dokumentów: 1) z opinii z dnia 15 lipca 1999 r. sporządzonej przez biegłego sądowego lek. Med. Sp. otolaryngologa M. W. na zlecenie Sądu Okręgowego w Krakowie, w której biegły stwierdził u skarżącej trwałe i zawodowe uszkodzenie słuchu, 2) z audiogramów wykonanych w M. Ośrodku Medycyny Pracy w K. w [...] 2000 r., [...] 2000 r. i [...] 2000 r., w których stwierdzono ubytek słuchu, 3) z opinii z [...] 2001 r. sporządzonej przez biegłego sądowego lek. Med. E. F.-G. specjalistę laryngologii na zlecenie Sądu Okręgowego w Krakowie, w której stwierdzono podobny ubytek słuchu, 4) z wyników badań komputerowych z [...] 2000 r. wykonanych przez GEERS Sp. z o.o. w T., które potwierdzają wskazane wyżej ubytki słuchu. Opinia uprawnionych jednostek orzeczniczych jest jedynie opinią biegłego i podlega ocenie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego tak jak każdy inny dowód w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w aspekcie przepisów art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który to przepis stanowi, iż Sąd jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty niniejszej kasacji nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy uznać bezzasadność zarzutu o naruszeniu przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a to naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z pominięciem przez organy administracji naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a., powodujące niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, iż przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie kontrolowana przez Sąd administracyjny, który w wydanych wyrokach stwierdzając uchybienia w postępowaniu organów dawał wyraz swej negatywnej oceny a równocześnie we wskazówkach co do dalszego postępowania zalecał odpowiednie uzupełnienie materiału dowodowego. Celem zaś wszelkich dodatkowych dowodów było jednoznaczne ustalenie, czy można stwierdzić u B. K. chorobę zawodową w postaci uszczerbku słuchu spowodowanego hałasem. W przeprowadzonej ostatniej kontroli zebranego w sprawie bardzo obszernego materiału dowodowego, na który głównie składały się ustalenia i wyniki badań lekarskich Sąd pierwszej instancji ocenił, iż zostały wykonane wszystkie zalecenia Sądu, którymi były związane organy ponownie rozpoznające niniejszą sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku stwierdza, iż Sąd pierwszej instancji dokonał bardzo wnikliwej i wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, również za sugestią wydanych wcześniej orzeczeń sądowych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autorki skargi kasacyjnej, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Niesporne są w sprawie ustalenia faktyczne, iż B. K. przez okres ponad 6 lat pracowała jako szwaczka w warunkach narażenia zawodowego jakim jest hałas, i warunków tego narażenia nie zmienia fakt, że nie stwierdzono w badaniach hałasu przekroczenia dopuszczalnych norm (ustalenia wykazywały hałas na stanowisku pracy B. K. w granicach 79, 80,5 dB, przy dopuszczalnym 85 dB. Stwierdzić należy, iż żaden przepis prawa odnoszący się do chorób zawodowych nie wymaga, by chorobę zawodową mogły powodować czynniki występujące w warunkach pracy w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy. Wystarczy fakt ich występowania w warunkach pracy i stwierdzenie choroby zawodowej jako skutek ich wystąpienia. Zachodzi bowiem domniemanie związku przyczynowego między warunkami pracy a stwierdzoną chorobą zawodową. B. K. pracowała jako szwaczka w okresie od 1991 r. do 1998 r. kiedy nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę. W okresie od 1991-1993 i od 1994-1996 przebywała na urlopach macierzyńskich i wychowawczych. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji opartych na zebranych dowodach medycznych wynika, iż skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego poddana została licznym i bardzo różnorodnym badaniom specjalistycznym w powołanych do ustalania chorób zawodowych ośrodkach medycznych I i II stopnia. U pacjentki wykonano następującą diagnostykę laryngologiczno-audiologiczną obejmującą badania: audiometrii tonalnej i impedancyjnej, badanie fotoemisji akustycznej, oznaczenie potencjałów słuchowych wywołanych z pnia mózgu (ABR-latencje) oraz badanie videonystagmograficzne. Wyniki tych badań w ocenie M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. wskazują na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, co uzasadnia przyjęcie pozahałasowych przyczyn uszkodzenia narządu słuchu. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...] 2007 r. także stwierdza brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż przeprowadzone kompleksowe badanie audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tymponometria, ABR) wykazały głęboki ubytek słuchu UP 68,3 dB, UL 63,3 dB. Jednak stwierdzone cechy dysfunkcji prawego błędnika przeczą zawodowej etiologii niedosłuchu u B. K. Zaznaczono także, iż pierwotnie w 2000 r. badania wykonane w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzały ubytki słuchu UP 31 dB, UL 12 dB. Dalsze pogorszenie słuchu określone w badaniach Instytutu Medycyny Pracy w Ł. jako głęboki ubytek słuchu nie mogą być związane z hałasem, gdyż ubytki słuchu nie ulegają progresji po ustaniu narażenia (czyli po 1998 r.). Fakt ten wyklucza też związek przyczynowy pomiędzy głębokim odbiorczym upośledzeniem słuchu jaki stwierdzono w Instytucie w Ł. a działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Z akt sprawy wynika, że badania słuchu u B. K. przeprowadzały wydając specjalistyczne orzeczenia uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej placówki medyczne: 1) Przychodnia chorób zawodowych Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w T., 2) M. Ośrodek Medycyny Pracy w K., 3) Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., 4) Instytut Medycyny Pracy w Ł. Orzeczenia wszystkich wymienionych placówek specjalistycznych jednoznacznie i zgodnie stwierdzają brak podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Każde orzeczenie zawiera uzasadnienie tego stanowiska z punktu widzenia medycznego. Wyniki tych badań i stanowiska placówek medycznych przytoczył też wyczerpująco Wojewódzki Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej brak podstaw do uznania choroby zawodowej u skarżącej B. K. Dokonując oceny powyższego materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji po wnikliwej analizie zasadnie podzielił stanowisko organu. Należy mieć na uwadze utrwalone stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – iż organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby (vide wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 108/03, Lex 160259). Należy w tym miejscu podkreślić, że regulacja prawna rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. stanowiąca materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie w § 10 określa zadania wytypowanych placówek medycznych uprawnionych do badania i wydawania orzeczeń w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej bądź braku podstaw do jej stwierdzenia. Z przepisów tych nie wynika obowiązek tych placówek ustalenia i wykazania jakie inne przyczyny w przypadku wykluczenia choroby zawodowej mogą powodować chorobę stwierdzoną u badanej osoby. Z tego też względu nie można czynić zarzutu braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organy orzekające, które opierając swe rozstrzygnięcie na negatywnych wynikach placówek medycznych powołały się na przypuszczalne w ocenie tychże placówek inne przyczyny powodujące uszkodzenie słuchu u B. K., takie jak stwierdzone zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego czy nawet zastosowane w przeszłości leczenie streptomycyną. Z tej przyczyny Sąd kasacyjny uznał za chybiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego § 1 ust. 1 rozporządzenia ww z 1983 r. przez orzeczenie o braku podstaw choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia słuchu. Należy powtórzyć ocenę, iż Sąd pierwszej instancji po wnikliwym zbadaniu całego zebranego materiału dowodowego wyprowadził zasadne wnioski, że zaskarżona decyzja na tle dokonanych ustaleń faktycznych nie narusza prawa. Uzasadnienie stanowiska Sądu jest wyczerpujące i wszechstronne zgodnie z art. 141 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i okoliczności stanowią w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko polemikę z prawidłową i zasadną oceną Sądu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie podważyła wyroku Sądu, co uzasadnia jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.