II SA/Bd 44/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 44/09 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z [...] – znak:[...], na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał T. R. zam. Ż. gm. S. dokonać rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 5, 40 x 10, 60 m, postawionego na działce nr [...] położonej w ww. miejscowości, bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę, oraz w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo z dnia 8 września 2008 r. A. K. zam. B., ul. K. z prośbą o sprawdzenie legalności budynku gospodarczego, postawionego jak twierdzi przez T. R. w m. Ż. W związku z powyższym, zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o terminie wizji lokalnej. W jej trakcie ustalono, że T. R. dokonał w dniu 15 lipca 2008 r. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku gospodarczo –garażowego, położonego na działce nr [...] w m. Ż. Do zgłoszenia załączył m.in. mapę sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych wg stanu na 28 czerwca 2008 r. z naniesionym budynkiem gospodarczym. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego T. R. oświadczył, że dokonał zmiany konstrukcji dachu, ze spadkiem dachu w kierunku własnej działki, ponadto wykonał odeskowanie szkieletu budynku z trzech stron, wymiany słupów oraz wzmocnienia elementów konstrukcyjnych obiektu, elementami metalowymi. Ustalono również, że przedmiotowy budynek, gospodarczy zlokalizowany jest na przyłączu wodociągowym biegnącym przez działkę nr [...] do budynku mieszkalnego, zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...]. Biorąca udział w wizji lokalnej właścicielka sąsiedniej działki A. K. oświadczyła, że T. R. nie dokonał remontu, lecz w miesiącu maju 2008 r. postawił od podstaw nowy obiekt. Jako dowód przedstawiła mapy aktualne na 30 stycznia 2003 r. i 14 maja 2004 r., z których wynika, że na działce nr [...] nie istniał sporny budynek gospodarczy. W celu zebrania dodatkowych dowodów wystąpiono do Urzędu Miasta i Gminy w S. o dodatkowe informacje i dowody w sprawie. Urząd Miasta i Gminy S. przesłał jako dowody w sprawie mapę wg stanu na 1993 r., oraz wg stanu na 6 lutego 2003 r. i 14 maja 2004 r., z których również wynika, że na działce nr [...] nie było budynku gospodarczego, jednocześnie informując, że w trakcie realizacji inwestycji w latach 2003-2004 polegającej na wykonaniu przyłącza wodociągowego przebiegającego przez działkę T. R. do zabudowań znajdujących się na działce sąsiedniej o nr [....] nie istniał żaden budynek gospodarczy. Powyższe – zdaniem organu - wynika także z umowy kupna – sprzedaży przedłożonej przez T. R. zawartej 23 czerwca 2005 r., z której wynika, że na działce [...] położonej w Ż., gm. S. był tylko budynek mieszkalny. Tak więc przedmiotowy obiekt został wzniesiony od podstaw w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31, a T. R. takiej decyzji (pozwolenia na budowę) nie posiada. Nadto zdaniem organu lokalizacja obiektu jest niezgodna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt na pewnej długości zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m. W pewnym stopniu naruszony jest § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien od strony sąsiedniej działki mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Drewniana ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie spełnia ww. warunków. Ponadto lokalizacja obiektu na urządzeniu podziemnym (wodociąg) stanowi realne zagrożenie dla użytkowników obiektu w przypadku awarii wodociągu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. R. zarzucając dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w czerwcu (a nie maju - jak twierdzi p. K.) przed rozpoczęciem remontu spornego budynku gospodarczego był w PINB w L., by dowiedzieć się o warunki remontu starej wiaty znajdującej się na jego działce. Poinformował jednocześnie, iż nie jest on ujęty na mapach. Pracownik PINB w L. p. R. poinformował go, że w takim przypadku wystarczy złożyć zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. W sprawie braku budynku na mapie stwierdził, żeby zgodnie z literą prawa wezwać geodezję by zinwentaryzowała działkę, gdyż na wsiach nie było to robione i wielu zabudowań nie ma, a następnie dokonać formalności i przystąpić do prac i tak uczynił. W czerwcu 2008 r. działka została zinwentaryzowana i w lipcu dokonał zgłoszenia z załączonymi wymaganymi dokumentami i mapą sytuacyjno-wysokościową aktualną na dzień 28 czerwca 2008 r. sporządzoną przez PUGIiK Geodezja mgr inż. R. F. Na podstawie przedstawionych dokumentów Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa D. K. nie wniósł sprzeciwu co do rozpoczęcia robót remontowych. W odwołaniu wywodził także, że stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest usytuowany bezpośrednio przy granicy, jest również niezgodne z prawdą. Zgodnie ze starymi i nowymi mapami granica między posesjami przebiega kilka metrów za faktycznie stojącym płotem i budynkiem gospodarczym - wiatą. Wywodząc, że przedmiotowy budynek "... istniał... od zawsze..." powołał się dodatkowo na przedłożone oświadczenie sołtysa. Organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] znak: [...], na podstawie art. 104 w związku z art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, że na urzędowych dokumentach, podkładach geodezyjnych do projektowania sieci wodociągowej w m. Ż., tj. mapie sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych aktualizowanej na dzień 30 stycznia 2003 r. oraz mapie sytuacyjno - wysokościowej przyjętej do zasobów archiwalnych starostwa powiatowego w dniu 14 maja 2004 r., rzeczony budynek gospodarczy nie został naniesiony. Istotnym dla przedmiotowej sprawy jest także informacja udzielona przez Burmistrza Miasta i Gminy S., z której wynika, że w opracowanej dokumentacji technicznej na budowę sieci wodociągowej w m. Ż., która to sieć została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 14 grudnia 1993 r. oraz w opracowanej dokumentacji technicznej na budowę sieci wodociągowej w m. Ż., która to sieć została pobudowana w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę L. z dnia 7 sierpnia 2003 r. – na mapach do realizacji tych inwestycji nie istniał żaden budynek gospodarczy na działce nr [...]. Ustalenia te wskazują, że w sprawie mamy do czynienia nie z remontem obiektu budowlanego, na który to zamiar inwestor dokonał w dniu 15 lipca 2008 r. zgłoszenia, ale z budową nowego obiektu budowlanego od podstaw, na którego na budowę inwestor winien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Brak pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor uchybił art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Analiza posadowienia budynku wykazała, że krawędzią północno - zachodnią pobudowany został na granicy działki, tym samym jego posadowienie jest niezgodne z warunkami techniczno – budowlanymi, tj. § 12 ust. 3 i ust. 7, a także § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt pobudowany został krawędzią w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki, a drewniana ściana do strony działki sąsiedniej nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności ogniowej. Ponadto budynek gospodarczy pobudowany został na sieci wodociągowej. Stan taki powoduje, że nie istnieją przesłanki do ewentualnego zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i dlatego należało więc nakazać rozbiórkę budynku gospodarczego. Działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego należało uznać za właściwe i zgodnie z przepisami prawa. Ustosunkowując się do wniesionego odwołania organ stwierdził, iż jest ono bezzasadne. Zebrany materiał dowodowy ewidentnie wskazuje, że w okresie przygotowania i realizacji inwestycji – zewnętrznej sieci wodociągowej w m. Ż., tj. w latach 1993-2004 rzeczony budynek nie istniał. Stan taki występuje na trzech różnych mapach, nie można w takiej sytuacji powołać się na błędne działanie geodetów i trudno sobie wyobrazić budowanie sieci wodociągowej pod budynkiem gospodarczym, a ponadto, gdyby ten budynek istniał to projektant ominąłby go jako naturalną przeszkodę. Odnosząc się do przedłożonego oświadczenia sołtysa wskazano, że nie precyzuje ono miejsca posadowienia obiektu i co się z nim działo podczas budowy sieci wodociągowej. Na powyższą decyzję T. R. wniósł skargę powtarzając i rozwijając argumentację zawartą w odwołaniu wywodząc, że zebrane mapy nie były uaktualniane i zignorowano oświadczenie sołtysa. Wskazał, że podczas ostatniej interwencji Policji w jego domu w grudniu spowodowanej przez p. K. nawet policjant potwierdził fakt wcześniejszego istnienia budynku gospodarczego, w którym dokonywał osobiście przeszukań u poprzednich właścicieli, co gotów jest potwierdzić przed sądem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzając, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wynika z ustalonego i udokumentowanego stanu faktycznego. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) oraz zgodność z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (tekst jednolity- Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W związku z powyższym zauważyć należy, że pierwsza z ww. ustaw ustanawia w art. 6-16 pewne ogólne zasady postępowania. Analizując akta postępowania administracyjnego – a zgodnie z treścią art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy - należało dojść do wniosku, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie przestrzegano zasad wyrażonych w art. 6-8 Kpa. Stanowią one, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (zasada państwa prawa wyrażona w art. 6 Kpa), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada praworządności wyrażona w art. 7 Kpa), oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (zasada pogłębiania zaufania obywateli wyrażona w art. 8 Kpa). Rozwinięciem tych zasad są dalsze przepisy Kpa, a w szczególności zawarte w art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 89 § 2. Wynika z nich, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przeprowadzenie rozprawy było w ocenie Sądu w niniejszej sprawie niezbędne wobec twierdzeń skarżącego o wcześniejszym istnieniu przedmiotowego obiektu, kwestionującego także prawidłowości w ustaleniu przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Skarżący przed wydaniem decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, przedłożył umowę kupna – sprzedaży działki nr [...]. Należało więc na powyższe okoliczności przesłuchać wskazaną w niej osobę. Skarżący przedłożył także oświadczenie sołtysa. Również i jego należało przesłuchać, zwłaszcza, że zdaniem organu jego oświadczenie "... nie precyzuje miejsca posadowienia obiektu", jak i nie określa "co się nim działo podczas budowy sieci wodociągowej." Skoro zdaniem organu nie było ono dostatecznie precyzyjne, to tym bardziej była potrzeba bezpośredniego przesłuchania autora oświadczenia. Przesłuchać należało także osobę, która na wniosek skarżącego dokonała w czerwcu 2008 r. inwentaryzacji działki. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania ww. osób (i ewentualne jeszcze innych – jak chociażby funkcjonariusza Policji wskazanego przez skarżącego w skardze) oraz zaniechanie dokonania dalszych niezbędnych ustaleń we wskazanym zakresie dotyczącym daty powstania obiektu jak i przebiegu granic (w tym zakresie należałoby także przeprowadzić dowód z odpowiednich dokumentów, a w trakcie wizji szczegółowo ustalić i opisać przebieg granicy działek) – stanowiło istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt nie wynika także w oparciu o jakie dowody organ dokonał oceny, że "w pewnym stopniu (sic!) naruszony jest § 272 ust. 3" rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 lit. b oraz art. 135 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lipnie z 5 listopada 2008 r. nr PINB-7141/81/2008. Prowadząc ponownie postępowanie organ uzupełni postępowanie w zakresie w sposób wyżej wskazany, w zależności od potrzeby i ustaleń uzupełniając o jeszcze szerszy zebrany materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparto na art. 200 tej ustawy. G. Saniewski A. Klotz W. Jarzembski