II SA/Łd 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant aplikant radcowski Krzysztof Kmita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 12.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. Organ ustalił, iż Spółka nie wykonała obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...] - przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "B." usytuowanych na parterze trzykondygnacyjnego budynku biurowo – usługowo – handlowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy A. 2 w Ł. (dz. nr 51/6). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 25 stycznia 2007 r.. W związku z tym, że upomnienie z dnia 26 stycznia 2007 r. okazało się nieskuteczne, sprawę przekazano do postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze na powyższe postanowienie A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła uchylenie się przez organ administracji od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia społecznego interesu oraz słusznego interesu skarżącej, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nałożenie kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, która ma przynieść zastosowany środek przymusu, a ciężarem nałożonym na jednostkę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 651/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego uznał za właściwe nałożenie przez PINB w Ł. na stronę grzywny w wysokości 12.000,00 zł, które to rozstrzygnięcie PINB również nie zostało uzasadnione. Akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów świadczących o tym, że organ egzekucyjny przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w celu wyjaśnienia sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadnienia nałożenie grzywny w określonej wysokości. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Sąd wskazał również, iż organ wybrał mniej uciążliwy ze środków przewidzianych w tego typu sytuacji, zatem zarzut nierozważenia wyboru jest niezasadny. Ponownie rozpoznając zażalenie spółki organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15.000,00 złotych z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz zobowiązał do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej zobowiązanego oraz przeprowadził oględziny przedmiotowych pomieszczeń (w dniach 8 maja 2008 r. oraz z w dniu 15 września 2008 r.). Organ wyjaśnił, że ustalając grzywnę na kwotę 15.000,00 zł wziął pod uwagę górną granicę wysokości grzywny nakładanej na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także charakter czynności, które musi wykonać zobowiązany aby zwolnić się z obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]. Uwzględniono także bardzo dobrą sytuację majątkową zobowiązanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka A. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. W skardze na powyższe postanowienie spółka A. zarzuciła, że rażąco narusza ono interesy spółki oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewyjaśnienie czy sytuacja majątkowa spółki uprawniała do nałożeniu grzywny w określonej wysokości oraz niewyjaśnienie, czy obowiązek został wykonany oraz nieuwzględnienie faktu, że obecny sposób użytkowania spornych pomieszczeń jest zgodny z handlowo – biurowo – usługowym przeznaczeniem tej nieruchomości. Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zupełnie dowolne przyjęcie, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie został wykonany w sytuacji zgodności sposobu użytkowania z przeznaczeniem nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, z której powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z treści art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika także, iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób prawnych nie może przekraczać kwoty 25.000,00 zł. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 powołany w pkt 7a). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, a organ związany był zaleceniami Sądu. W wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sąd przede wszystkim zarzucił organom, że nie wyjaśniły w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wysokości nałożonej grzywny oraz nie ustaliły sytuacji majątkowej zobowiązanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wskazały, że uzyskały informację z właściwego urzędu skarbowego na temat sytuacji majątkowej strony. Nie jest to jednak pełne wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. Stwierdzenie, iż sytuacja majątkowa spółki jest dobra, nie poparte żadnymi ustaleniami w tym zakresie jest stwierdzeniem dowolnym, a nie wnioskiem wysnutym z ustaleń zawartych w tymże uzasadnieniu. Podobnie w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu I i II instancji nie znajdujemy oceny i analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów. Sąd żadną miarą nie jest w stanie odnieść się do toku rozumowania organu, który doprowadził do wniosku o dobrej kondycji spółki. Kwestia ta winna został szczegółowo opisana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie winno zawierać zwięzły opis stanu majątkowego spółki, wypływające z tego opisu wnioski i ocenę zebranych dowodów. Dopiero takie uzasadnienie może zostać poddane weryfikacji czy to przez stronę, czy przez sąd. Ponownie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 7 § 2, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126 k.p.a. Ponadto brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że uniemożliwiało Sądowi ocenę i kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze argumenty skargi, ponownie wyjaśnić należy, że w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z tych względów sąd nie rozpatruje w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących wcześniejszego wykorzystywania nieruchomości. Argumenty te mogły zostać podniesione jedynie w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...]. Jednakże zauważyć należy, że organ egzekucyjny winien badać również dopuszczalność egzekucji. Wątpliwości Sądu wzbudził sposób doręczenia decyzji z dnia [...] stanowiącej podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania pełnomocnikiem strony skarżącej został ustanowiony A. K. (pełnomocnictwo z dnia 21 lipca 2004 roku, k. 148 akt administracyjnych). Tymczasem decyzja z dnia [...] została doręczona bezpośrednio stronie skarżącej, z pominięciem pełnomocnika. Wątpliwa zatem staje się skuteczność doręczenia decyzji stronie skarżącej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien szczegółowo odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzić szczegółową analizę zebranych dokumentów, która to analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto organ wyjaśnić winien, w kontekście dopuszczalności egzekucji, wpływ doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia egzekucji bezpośrednio stronie skarżącej, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd nie przesądza na tym etapie postępowania o zasadności czy też nie nałożenia na zobowiązanego określonego środka egzekucyjnego, stwierdzając jedynie, że akta sprawy nie dają możliwości dokonania takiej oceny. Mając na uwadze sprawność postępowania i uznając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie przeprowadzenie wyczerpującej analizy materiału dowodowego, a nie jego ponowne zebranie, mimo, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dotknięte jest tymi samymi wadami co rozstrzygnięcie organu odwoławczego, Sąd zdecydował się uchylić jedynie zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który w toku instancji uprawniony jest do rozpoznania całokształtu sprawy, a w szczególności oceny dokumentów znajdujących się w aktach postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.