VI SA/Wa 2414/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 2414/08 Uzasadnienie Decyzją z [...] listopada 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa", odmówił L. W. zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. Decyzję wydano w oparciu o ustalony następujący stan faktyczny: L. W. wnioskiem złożonym [...] grudnia 2005 r. wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia kiosku handlowego o pow. 42 m² na okres [...]. Zarządca drogi decyzją z [...] marca 2006 r. odmówił wydania zezwolenia. Od decyzji tej L. W. odwołał się, skutkiem czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę zarządca drogi wydał wymienioną na wstępie decyzję stwierdzając, że kiosk jest usytuowany w zatoce autobusowej w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni ograniczając widoczność pasażerom oczekującym na autobus i stwarzając tym samym dla nich niebezpieczeństwo. Przeprowadzona wizja w terenie potwierdziła tą okoliczność oraz to, że kiosk został zlokalizowany w miejscu uniemożliwiającym jego zaopatrzenia zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w odległości mniejszej niż 15 m od słupka lub tablicy oznaczającej przystanek, a na przystanku z zatoką - na całej jej długości - nie mogą zatrzymywać pojazdy inne niż pojazdy komunikacji miejskiej dla których te miejsca zatrzymania zostały przeznaczone. Organ administracji podnosił także niewystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, dla wydania wnioskowanego zezwolenia wskazując, że pas drogowy przeznaczony jest przede wszystkim do spełniania funkcji związanych z potrzebami drogi. Nie służy zatem do prowadzenia działalności handlowej, gdyż ta nie jest związana z potrzebami funkcjonowania drogi. Od decyzji L. W. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie. Przedkładając zebrane podpisy mieszkańców strona podnosiła, że kiosk funkcjonuje od 25 lat, zaopatrując okolicznych mieszkańców w warzywa i owoce, stając się ważnym elementem infrastruktury handlowej. Decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową co zobowiązuje zarządcę drogi do zważenia interesu społecznego. Tego natomiast, zdaniem strony odwołującej się, organ nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Cytując przepis art. 39 ust. 3 ustawy Kolegium stwierdziło, iż odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, bowiem szczególnie chronionym przez ustawę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w terenie przez organ pierwszej instancji kiosk był zlokalizowany w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni ograniczając widoczność pasażerom oczekującym na autobus, co w ocenie organu stwarzało dla nich niebezpieczeństwo. Ponadto w sąsiedztwie kiosku i zatoki autobusowej brak jest możliwości na dowóz zaopatrzenia do kiosku. Strona natomiast nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro usytuowanie przedmiotowego obiektu jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, to nawet przy niezmiennym stanie faktycznym, nie ma podstaw do udzielenia zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. W. wnosił o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przedstawiając postępowania, które miały miejsce w sprawie dotyczącej przedmiotowego kiosku, wskazując na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego stwierdził, że został zaskarżoną decyzją naruszony art. 8 k.p.a., bowiem nieudzielanie zezwolenia było dla skarżącego krzywdzące. Jednocześnie, powołując się na art. 38 ust. 1 ustawy stwierdził, że lokalizacja jego kiosku już istniejącego, nie wymagała uzyskania zezwolenia. Podkreślał, że kiosk istnieje od 25 lat więc bezzasadnym było powoływanie się na przepisy odnoszące się do lokalizacji obiektu budowlanego na podstawie zezwolenia. Ponadto skarżący zauważał, iż w zaskarżonej decyzji są nieścisłości co do stanu faktycznego, gdyż decyzja w swym uzasadnieniu wskazuje na reklamy, co nie było przedmiotem sprawy, bowiem skarżący nigdy nie posiadał na kiosku reklamy, ani o takową nie występował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...), wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Uprzednio teren pod ten sam kiosk użytkowała żona skarżącego (J. W.) na podstawie umowy dzierżawy obowiązującej do dnia [...] czerwca 2005 r. Jednakże, co wymaga podkreślenia, w okresie użytkowania kiosku przez J. W. teren ten był w zarządzie spółdzielni mieszkaniowej Osiedla "W.", a nie zarządu dróg, a więc formalnie kiosk nie funkcjonował w pasie drogowym. Następnie teren dzierżawy zajęty pod kiosk przeszedł z administracji Osiedla "W." pod władanie Zarządu Dróg Miejskich w W. W dniu [...] lipca 2005 r. J. W. zrzekła się praw do kiosku na rzecz swojego męża – skarżącego w sprawie. W związku z tym L. W., jako nowy właściciel kiosku wystąpił z wnioskiem w dniu [...] lipca 2005 r. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy kiosk uzyskując, decyzją z [...] listopada 2005 r. zezwolenie na okres [...] z zastrzeżeniem, że termin objęty zezwoleniem stanowi czas niezbędny dla likwidacji obiektu i umożliwi stronie wystąpienie o zmianę lokalizacji. Obecny wniosek skarżącego był zatem drugim wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, który to pas drogowy był już uprzednio zajmowany przez L. W. na podstawie wymienionego zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego jest uprawnieniem podmiotowym użytkownika (właściciela) obiektu usytuowanego w granicach określonej części pasa drogowego. Zezwolenie natomiast na zajęcie pasa drogowego jest prawem czasowym, określonym decyzją zezwalającą i po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu prawo to wygasa. Skarżący zajmował pas drogowy na podstawie zezwolenia, którego czas funkcjonowania wygasł. Zezwoleniem tym został zobowiązany do likwidacji obiektu po upływie okresu, na który otrzymał prawo do zajmowania pasa drogowego. Zatem jego prawo do terenu już uprzednio opierało się na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie może zatem obecnie wywodzić swojego uprawnienia z treści art. 38 ust. 1 ustawy także z uwagi na ustalenia zarządcy drogi w aspekcie treści tego przepisu. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Organ administracji w przeprowadzonych ustaleniach wykazał, że usytuowanie kiosku stwarza niebezpieczeństwo dla pasażerów oczekujących na autobus. Istnienie tego obiektu w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni w zatoce dla komunikacji miejskiej powoduje, że oczkujący na autobus, nie widząc nadjeżdżającego pojazdu wychylają się lub nawet mogą wychodzić na jezdnię, by zorientować się, czy oczekiwany przez nich pojazd nadjeżdża, co niewątpliwie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. Zarządca drogi podkreślał także, iż przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, z uwagi na usytuowanie kiosku w bliskości przystanku komunikacji miejskiej i obok zatoki przeznaczonej dla tego przystanku powoduje, że pojazdy zaopatrujące kiosk stwarzają dodatkowe niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Ponieważ wyłącznie do zarządcy drogi należy takie skonfigurowanie pasa drogowego i wszystkich obiektów, które się na nim znajdują, by nie dochodziło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uznanie przez ten organ usytuowania przedmiotowego kiosku za stwarzające takie zagrożenie nie może być kwestionowane, tym bardziej, że zostało wykazana prawidłowo przeprowadzonymi ustaleniami. Sąd rozpoznający sprawę zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędne kilkakrotne odnoszenie się organu odwoławczego do reklamy. Taki brak staranności w wydanej decyzji jest naganny, jednakże nie miał on istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy, pomimo tych błędnych odnośników do reklamy, w istocie rozpatrzył sprawę w oparciu o stan faktyczny dotyczący usytuowania kiosku skarżącego, z zachowanie wymagań art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz wskazał i wyjaśnił prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dokonując oceny materiału dowodowego w myśl zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.