VII SA/Wa 1170/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 33 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji I etapu zespołu budynków wielorodzinnych w W., ul. [...], na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] oraz działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor B. S.A. z siedzibą w W. złożył [...] wniosków o pozwolenie na budowę, z których część pokrywa się z zakresem wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. Analiza wydanych rozstrzygnięć, zwłaszcza w zakresie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. przewidującego realizację układu dróg wewnętrznych, obiektów zespołów kubaturowych oznaczonych numerami [...] i garażu wielopoziomowego, a także wydanych rozstrzygnięć dla tych zamierzeń budowlanych, wskazuje wyraźnie iż inwestor przedłożył wnioski, których zakres – odpowiednio – pokrywa się z treścią wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. Pomimo wydanych rozstrzygnięć zatwierdzających projekty budowlane w zakresie układu komunikacyjnego oraz zespołu nr [...], inwestor nie wycofał, jak i nie zmienił treści żądania z dnia [...] czerwca 2006 r. przez co należy rozumieć, iż żąda wydania kolejnej decyzji dla zespołu mieszkaniowego nr [...] oraz układu komunikacyjnego, tzn. drugiej decyzji w sprawach uprzednio rozstrzygniętych innymi decyzjami. Zakres żądania strony określony we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. jest odmienny od projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Zdaniem organu w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego i tym samym brak jest możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla żądania inwestora w sytuacji, w której dla części zakresu wniosku została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż byłaby to druga decyzja w tej samej sprawie. Na ww. decyzję odwołanie wniosła B. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca stwierdziła, iż decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Ponadto wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, bowiem inwestor kwestionuje sposób ustalenia kręgu osób znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie listę osób będących stronami w niniejszym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wskazał uwagi, które organ I instancji jest zobowiązany uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wojewoda podał, że wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], a organ I instancji wszczął postępowanie wskazując działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] i w tym zakresie wskazał, że to inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę określa zakres swojego żądania, a organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie wskazanym przez inwestora. Organ odwoławczy uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ponownie ustalić strony zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę jest wytyczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz wskazanie podmiotów, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron. Zdaniem Wojewody wyjaśnienia wymaga kwestia drogi dojazdowej do ul. [...], ponieważ różnie ona wygląda w projekcie zagospodarowania sporządzonego dla osiedla B. S.A. z siedzibą w W. i w projekcie uzgodnionym przez właściwe organy dla D. S.A. Ponadto z uwagi na fakt, iż tylko część działek jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie [...], niezbędne jest, zdaniem Wojewody, naniesienie na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu przez podmiot do tego uprawniony linii rozgraniczających tereny, na których obowiązuje plan miejscowy od terenów, na których inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. S.A. z siedzibą w W. zarzucając organom opieszałość w rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącej wskazane przez Wojewodę [...] zagadnienia nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a nakaz przeprowadzenia ponownie postępowania w celu zawężenia kręgu stron postępowania jest sprzeczny z celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegającym na przyspieszeniu i usprawnieniu procesu inwestycyjnego. Wojewodzie [...] skarżąca zarzuciła nierozpoznanie ponowne sprawy, mimo że jest to istotą postępowania odwoławczego i nie wydanie w trybie art. 35 Prawa budowlanego postanowienia w celu usunięcia nieprawidłowości polegającej na nie wyznaczeniu na mapie granicy terenów objętych planem miejscowym. W skardze podniesiono również, że organy dbają o interesy D. S.A., która nie jest stroną postępowania oraz że nie wyłączono pracowników winnych przedłużającego się postępowania od rozpoznawania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania ww. przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zważyć należy, iż decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy oraz jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Podkreślenia wymaga, że skarżona w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która niczego nie rozstrzyga merytorycznie, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i de facto jest to decyzja korzystna dla skarżącej, ponieważ uchyla ona decyzję wydaną w I instancji przez Prezydenta [...] o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, a więc organ odwoławczy prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji, gdyż Prezydent [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle. Jak trafnie zauważył organ II instancji, wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczył wymienionych w nim działek w całości, tj. działek nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], natomiast organ I instancji zaczął prowadzić postępowanie co do części wskazanych we wniosku działek, czyli w stosunku do działek nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. W ten sposób pominięta została część działek z ww. wniosku. W przypadku stwierdzenia, że wniosek ten pokrywa się częściowo z innymi wnioskami złożonymi później, a w dodatku rozstrzygniętymi innymi decyzjami Prezydent [...] winien wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku. Ponadto w wezwaniu takim powinien wskazać co zostało już rozstrzygnięte i jaką decyzją, a co wymaga rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji przystępując do rozpoznawania sprawy, w przedmiotowym przypadku wniosku inwestora, powinien ustalić krąg osób biorących udział w postępowaniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, tak więc ustaleń co do osób będących stroną tego postępowania organ powinien dokonać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i kręgu stron w postępowaniu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie określono takiego obszaru i dlatego nie wiadomo skąd wzięły się strony postępowania. Z mocy przepisu art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego to na organie architektoniczno-budowlanym spoczywa obowiązek sprawdzenia czy inwestor złożył wymagane prawem dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ w takcie postępowania sprawdza czy projekt budowlany został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia w tym też te wymagane przepisami szczególnymi. Ponadto sprawdzeniu podlega czy projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki i terenu, granice działki, układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz czy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku terenów nie objętych planem miejscowym. W razie stwierdzenia braków, organ I instancji jest zobowiązany nałożyć na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia dostrzeżonych uchybień i zakreślić termin wykonania obowiązku. Dodatkowo z posiadanej dokumentacji wynika, że część terenu, na którym przewidziana jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu [...] w gminie [...], a część nie. Dla części nie objętej planem miejscowym konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niestety w aktach nie ma żadnej mapy, z której wynikałoby gdzie pozwolenie na budowę ma być zgodne z planem, a która część inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie te okoliczności musi wyjaśnić organ I instancji, który należy jeszcze raz podkreślić nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił merytorycznie swojej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Prezydent [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor złożył [...] wniosków o pozwolenie na budowę, których część pokrywa się z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. zapominając, że ten wniosek był pierwszy, a co za tym idzie nie mógł się pokrywać z wnioskami złożonymi później. Z powyższych względów Sąd nie może uchylić decyzji Wojewody [...] wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wskazania dokonane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej dla organu I instancji są jak najbardziej prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.