I OSK 897/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2009r. sygn. akt II SA/Po 905/08 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 905/08, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. w części wyznaczającej termin przystąpienia do egzaminu kontrolnego, wydanej w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. Ponadto Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz określił, że decyzja w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, Starosta Poznański skierował R. M. na egzamin teoretyczny i praktyczny w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W decyzji poinformował, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 1 czerwca 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu strona podniosła, iż decyzja Starosty nie wskazywała adresata obowiązku i została wydana z naruszeniem art. 107 § 4 k.p.a. Ponadto zakreślony w niej termin przystąpienia do egzaminu był zbyt krótki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji w części dotyczącej skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje i uchyliło decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu przystąpienia do egzaminu, zobowiązując odwołującego do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. W ocenie Kolegium zasadne było skierowanie R. M. na egzamin teoretyczny i praktyczny w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nadto wskazało, że wzór decyzji o skierowaniu określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Taka forma decyzji została organowi narzucona, stąd zarzut braku uzasadnienia należało uznać za nieuprawniony. Nowy termin przystąpienia do egzaminu Kolegium wyznaczyło w taki sposób, aby umożliwić stronie realizację nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do niego w ogóle zachodzą podstawy skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu podejścia do egzaminu sprawdzającego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa nie dotyczy wykreślenia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, lecz zasadności skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w oparciu o art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 130 ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią ilość punktów. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wpisane do ewidencji, usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - 20 punktów. W toku postępowania administracyjnego Kolegium dokonało oceny prawidłowości istniejącego wpisu, wskazując na daty popełnienia wykroczeń i na tej podstawie podzieliło stanowisko Starosty, że R. M. w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] lipca 2007 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego otrzymując z tego tytułu łącznie 26 punktów, w konsekwencji prawidłowo stwierdzono, że z mocy art. 130 ust. 2 ustawy w odniesieniu do skarżącego nie znajduje zastosowania zasada, że punkty za wykroczenie usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób szczegółowy - odpowiadający wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego - wskazało motywy rozstrzygnięcia. Sąd ocenił, że rozstrzygnięcie, w części wyznaczającej termin przystąpienia do egzaminu kontrolnego Kolegium było nieważne, wobec braku podstawy prawnej do ustalenia tego terminu. Zastosowanie znalazł tu zatem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia wykonalności tego obowiązku podlega natomiast rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok WSA z 20 września 2008 r. III SA/Łd 334/08). Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. W zakresie kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 152 p.p.s.a. R. M., reprezentowany przez adwokata A. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności postępowania zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., w sytuacji, gdy sprawa została wcześniej rozstrzygnięta prawomocną decyzją; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylania zaskarżonej decyzji Kolegium w sytuacji naruszenia art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998); 3. art. 132 p.p.s.a. poprzez zaniechanie orzeczenia o całości wniesionej skargi. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że pierwotne postępowanie prowadzone w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, prowadzone na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, zostało umorzone decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. W takiej sytuacji wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie było niedopuszczalne. Podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu dwukrotnie występował z wnioskiem w jego sprawie i w sposób odmienny wskazywał liczbę punktów oraz rodzaj wykroczeń drogowych, których dopuścił się skarżący. W treści późniejszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazano większą liczbę wykroczeń niż we wcześniejszym wniosku z dnia [...] marca 2008 r. Ma to znaczenie w świetle art. 130 ustawy w związku z § 7 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych do ewidencji osób naruszających przepisy ruchu drogowego. Zarzucił także, że Komendant Wojewódzki Policji na potrzeby wniosku z dnia [...] marca 2008 r. uzupełnił wpisy w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego o wykroczenie z dnia [...] stycznia 2007 r., które było już wykreślone. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia trybu w jakim nastąpiło uzupełnienie wpisów dotyczących skarżącego. Na koniec skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie orzekł o całości wniesionej skargi, która dotyczyła całej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji w części wyznaczającej termin przystąpienia do egzaminu kontrolnego, pomijając przy tym okoliczność, że decyzja SKO została zaskarżona w całości, a zatem również w części nakładającej obowiązek poddania się egzaminowi kontrolnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby występowały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Skarżący kasacyjnie wprawdzie zawarł ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania, jednakże tak w zarzutach skargi jak i jej uzasadnieniu nie wskazał, jaka w jego ocenie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zarzutu zaniechania przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia o całości skargi. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 132 p.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi o tym, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Z regulacji tej wynika, że formę rozstrzygnięcia sprawy stanowi wyrok. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wyrokiem. Zatem nie naruszył przepisu art. 132 p.p.s.a. Natomiast inną kwestią jest, czy Sąd wyrokiem orzekł o całości skargi. Poza jakimikolwiek wątpliwościami pozostaje fakt, że przedmiotem skargi była decyzja orzekająca o skierowaniu skarżącego kasacyjnie na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzją tą organ jednocześnie wyznaczył termin przystąpienia do egzaminu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jedynie stwierdził nieważność decyzji w części wyznaczającej termin przystąpienia do egzaminu kontrolnego. Orzeczenie to nie jest orzeczeniem o całości skargi. Brak jest bowiem w wyroku rozstrzygnięcia obejmującego tę część skargi, która dotyczyła kwestii zasadniczej, a więc zgodności z prawem samego skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Należy wskazać, że uzasadnienie wyroku nie zastępuje rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 p.p.s.a. Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że zasadnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie orzekł o całości skargi. Jednakże uchybienie to nie stanowi naruszenia art. 132 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy wyłącznie formy rozstrzygnięcia sprawy, a ta w sprawie została zachowana. Natomiast, jeżeli Sąd nie orzekł o całości skargi strona może domagać się uzupełnienia wyroku w trybie art. 157 § 1 p.p.s.a. Z tych względów zarzut naruszenia art. 132 p.p.s.a. nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii merytorycznej, a więc zasadności skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Jednakże, skoro Sąd pierwszej instancji nie orzekł zaskarżonym wyrokiem o tej części skargi, która dotyczyła tego zagadnienia, zarzuty te sformułowane zostały wobec nieistniejącego orzeczenia. W konsekwencji brak jest podstaw do ich merytorycznego rozpoznawania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.