II OSK 1674/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 83/09 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1674/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem 2 lipca 2009 roku, II SA/Bk 83/09 oddalił skargę J. F. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych samowolnie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy. Stanowi on, że organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach - art. 50 ust. 1. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1, tj. dotyczącą samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową i drugą określoną w ust. 1 pkt 2 - 4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Przedmiotowa regulacja upoważnia zatem organ nadzoru budowlanego w przypadku, kiedy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa wdrożyć procedurę legalizacyjną. W konsekwencji wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia, co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Samo postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót nie załatwia sprawy, co do istoty. Jest ono ważne w okresie 2 miesięcy. Przed upływem tego terminu organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 lub w art. 50a pkt 2. W samym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, wobec treści art. 50 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, organ może także nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 50 ma zastosowanie do wykonywania samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, że w dniu 27 lutego 2007 r. inwestorzy w Starostwie Powiatowym w Białymstoku, zgłosili wykonanie następujących robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...]: ocieplenie budynku styropianem i otynkowanie, wymianę pokrycia dachowego z blachy na blachodachówkę oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. W wyniku przeprowadzonych dwukrotnie oględzin przez organy nadzoru budowlanego w dniu 20 sierpnia 2008 r. (organ I instancji) i w dniu 19 listopada 2008 r. (organ II instancji) ustalono, że oprócz zgłoszonych robót budowlanych inwestorzy, rozebrali ogniomur, zmienili konstrukcję i kształt dachu poprzez wyprowadzenie okapu oraz rynny około 0,40 m poza lico ściany szczytowej usytuowanej wzdłuż granicy działki skarżącego, wykonali schody i przebudowali dwie werandy. Charakter prac wykonanych w budynku, wskazuje na to, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie ich bez pozwolenia stanowi naruszenie art. 28 prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty te nie zostały jeszcze zakończone a ich wykonanie nie doprowadziło do powstania nowego budynku lub jego nowej części. Dlatego też przyjęcie przez organy, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i zastosowanie znajdzie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, było prawidłowe. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1, jak już wykazano powyżej, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wstrzymanie prowadzenia robót jest uzasadnione wyłącznie potrzebą rozważenia tego, jakie nakazy, czy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy należy nałożyć na inwersora (wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1280/97 niepubl.). Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Ich lektura prowadzi do wniosku, że skarżącemu przede wszystkim zależy na tym, aby w trybie natychmiastowym poprzez nakazanie rozbiórki doprowadzić przedmioty budynek do stanu poprzedniego. Jednakże w sytuacji, gdy w sprawie dopuszczalne jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do jej przeprowadzenia. Natomiast uprawnienie do orzeczenia rozbiórki powstaje jedynie wówczas, gdy inwestor nie wykona obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż odległość od granicy z działką sąsiednią nie uwzględnia schodów zewnętrznych, lecz odległość najbliższych ścian z oknami lub bez okien. Odległość od ulicy nie została ściśle określona przez przepisy, które stanowią jedynie, że nie jest dopuszczalne naruszenie linii zabudowy. Warunek ten jednakże dotyczy ścian budynku. W kwestii zaś granicy działek organy nadzoru budowlanego nie mogą się wypowiadać, gdyż kompetencje w tym zakresie mają inne organy. Powyższych uprawnień nie posiada również tutejszy Sąd. Nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez J. F. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności - art. 50 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie ma on zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że roboty nie zostały jeszcze zakończone przez inwestorów; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego i zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do wydania wyroku oddalającego skargę. W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty; ewentualnie 2) uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął za udowodnioną okoliczność, że roboty nie zostały zakończone w całości, gdyż widoczne są miejsca, niepokryte lub niewykończone tynkiem, gdzie widoczny jest styropian oraz siatka podtynkowa, konkretnie nie precyzując jakiego zakresu robót to dotyczy, opierając się jedynie na stwierdzeniach organu nadzoru nie zaś na konkretnych dowodach. Organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymywał w/w stanowisko twierdząc, iż fakt ten został uwidoczniony na zdjęciach z oględzin WINB, opisując jako "ścianka pod drzwiami werandy od strony ulicy". Należy podkreślić, że Sąd opisując zakres niezakończonych prac operował liczbą mnogą, zaś organ nadzoru powołuje się jedynie na owy fragment elewacji. Nie zostało konkretnie wskazane zdjęcie, a jedynie po wnikliwej analizie Skarżącego doszedł on do wniosku, iż organowi nadzoru chodziło o zdjęcie dolne na karcie 11 akt PINB. Jednakże w obecnej chwili brak jest werandy od strony ulicy, jak to sprecyzował organ w odpowiedzi na skargę, a jest tam taras z trzema słupami i znajdujący się tam niewykończony pas przy podłodze nie jest częścią elewacji, a jedynie widokiem posadzki. Ponadto na szczególną uwagę zasługuje protokół z oględzin z 20.08.2008 r. sporządzony przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, znajdujący się w aktach sprawy k. 19-20 akt PINB, w którym inwestor w sposób szczegółowy wskazał konkretne miesiące zakończenia poszczególnych etapów inwestycji. Z oświadczenia inwestora wynika, iż ostatni etap prac remontowych miał miejsce w kwietniu 2008 r., zaś w dniu [...] września 2008 r. PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (k. 44 akt PINB). Ponadto z uwagi na walor dowodowy skarżący podnosi, iż na inwestorze powinien ciążyć obowiązek prowadzenia dziennika budowy, z którego jednoznacznie wynikałby zakres w rzeczywistości wykonanych robót oraz termin ich realizacji. Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu swojego orzeczenia merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w skardze. Ponadto, obowiązek nałożony postanowieniem PINB z [...].09.2008 r. na inwestorów przedstawienia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności daje inwestorom zbyt duże możliwości z wyborze osoby, która na ich zlecenie wykona ocenę techniczną, spełniając w sposób nierzetelny nałożony na nich obowiązek. Według skarżącego w tak stronniczy sposób, nieobwarowany wymaganiami niezależnego rzeczoznawcy, weszła do obrotu prawnego ocena techniczna z 25.10.2008 r. Takiej ocenie technicznej nie można nadać waloru wiarygodności, mając na uwadze fakt, że wykonujący ocenę techniczną, posiadał ważne uprawnienia jedynie przez okres od 01.07.2008 do 31.12.2008 r. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji art. 50 prawa budowlanego ma zastosowanie do wykonywania samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. W rezultacie wydanego postanowienia doszło do fikcji prawnej, w której wstrzymano roboty budowlane już zakończone, mając na celu rozpoczęcie procedury legalizacyjnej przez organy nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepisy art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 106 § 2 p.p.s.a. stanowi, że po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji (k. 66 akt Sądu I instancji) wynika, że skarżącemu udzielono głosu, a więc umożliwiono mu zgłoszenie wszelkich żądań i wniosków oraz złożenie stosownych wyjaśnień. Fakt ten oznacza, że nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu. Wniósł on o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który to wniosek – tak samo, jak i zgłoszony w skardze wniosek o przesłuchanie świadka Z. N. - nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, a wnioskowane przez skarżącego dowody takimi nie były. Skoro Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, to nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., bo przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości fakt, że wskazane w skardze roboty budowlane zostały zakończone. Nie oznacza to jednak, że roboty te zostały zakończone w całości, ponieważ nie zostały zakończone roboty związane z remontem elewacji budynku. Jak bowiem wynika z oględzin elewacji tego budynku "widoczne były miejsca niepokryte lub niewykończone tynkiem, z widocznym styropianem oraz siatką podtynkową". W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, na podstawie których można byłoby skutecznie zakwestionować wiarygodność tego stwierdzenia. Tym samym Sąd I instancji miał dostateczne podstawy do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, a przewodniczący do zamknięcia rozprawy (art. 113 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny istniejący w rozpoznawanej sprawie, to postawienie mu zarzutu naruszenia art. 50 prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przywołany przepis ma zastosowanie do stanów faktycznych, takich jak ten, który został ustalony w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.