VII SA/Wa 1986/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku H. i E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2001r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia małż. P. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu, powołując art. 156 § 1 kpa oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. organ nadzorczy wskazał w oparciu o materiał sprawy, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu 20 kwietnia 2001r. tj. w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] listopada 2000r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przedłożył wymagane przepisami dokumenty. Z załączonego projektu budowlanego wynika, iż rozbudowywany budynek nie jest wyższy niż istniejąca zabudowa a jego wysokość została dostosowana do kalenicy istniejącego budynku tj. do wysokości ok. 7.2 m a poprzez zachowanie istniejącej konstrukcji dachu jako dwuspadowej i jednospadowej forma architektoniczna rozbudowywanego budynku została zachowana. Wprawdzie - jak zauważył organ - w projekcie zabrakło oceny projektanta oraz wykazania przez niego możliwości zachowania, określonych w obowiązujących warunkach technicznych z 1994r. odległości między planowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania względem działki sąsiedniej, to jednak biorąc pod uwagę możliwość analogicznej rozbudowy działki sąsiedniej, uchybienie powyższe nie może być uznane za rażące. Co do zarzutu zakłócenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń, organ wskazał, iż z załączonego planu sytuacyjnego wynika, że budynek zainteresowanych w części w której to zakłócenie mogłoby występować, jest oznaczony symbolem odnoszącym się do budynków gospodarczych, wobec czego pomieszczenia tam się znajdujące nie mogą być rozpatrywane jako pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. W zakresie kwestionowanego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia organ wyjaśnił, iż ocena autentyczności podpisu nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako nienależąca do kompetencji organów architektoniczno - budowlanych a nadto taka przesłanka nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe kwestie oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000r. i przepisami techniczno - budowlanymi stanowiły - w ocenie Wojewody - o prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowisko zostało utrzymane w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. [...], w której organ odwoławczy, po analizie planu zagospodarowania terenu, stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie przekracza linii określonych w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000r., a sporny obiekt budowlany jest również zgodny z warunkami zawartymi w tej decyzji, co stanowi o bezzasadności zarzutu wydania decyzji o pozwoleniu z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 warunków technicznych oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też na bezzasadność zarzutu rażącego naruszenia § 12 ust. 6 warunków technicznych, bowiem przepis ten dopuszcza usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki. Odnośnie zarzutu naruszenia § 13 dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń, organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody oraz wskazał, że znajdujący się na działce nr [...] obiekt budowlany nie posiada od strony projektowanej inwestycji otworów okiennych, zaś zacienienie działki nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu, skoro prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z uwagi na zacienienie działek. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do stwierdzenia w oparciu o art. 156 § 1 kpa nieważności kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że oceniając legalność decyzji o pozwoleniu bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania kwestionowanej decyzji oraz materiał znajdujący się w aktach sprawy, co powoduje niezasadność oględzin inwestycji przez organ nadzorczy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli zainteresowani H. i E. W. domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2001r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Skarżący wskazali, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty, jednakże pominął fakt, że wada w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę polega na sprzeczności między warunkami projektu a warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących organ I instancji nie kierował się przesłanką zgodności projektu z wymogami prawa i sztuki architektonicznej lecz faktem jego wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. Nadto organ I instancji nie dopuścił dowodów zawnioskowanych przez zainteresowanych, w szczególności oględzin oraz dokumentacji zdjęciowej co wpłynęło na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem zostało ono oparte na wadliwej i nieodzwierciedlającej rzeczywistego stanu dokumentacji postępowania, co z kolei doprowadziło organ do mylnego wniosku, iż forma architektoniczna rozbudowanego budynku została zachowana. Dalej skarżący podnieśli, że organ I instancji zauważył wady projektu budowlanego ale ocenił, iż naruszenie to nie jest rażące, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. Co do planu sytuacyjnego załączonego do projektu, na co powołał się organ, skarżący zarzucili, że nieskonfrontowanie planu ze stanem rzeczywistym nieruchomości doprowadziło organ do wadliwego wniosku, iż budynki pozbawione światła nie są mieszkalne lecz gospodarcze. W rzeczywistości zaś budynki te były i są mieszkalne, a fakt ten potwierdza tylko wadliwość decyzji. W ocenie skarżących, pominięcie przez organ I instancji wniosku o oględziny i oparcie się na dokumentach nieprawdziwych spowodowało utrzymanie w mocy decyzji obarczonej nieważnością. Skarżący podnieśli też rażące naruszenie przepisów procedury, ponieważ nie zostali zawiadomieni przez organ architektoniczno - budowlany o wszczęciu postępowania o pozwoleniu na budowę, którym to uczestnictwem byli żywotnie zainteresowani. Skarżący podkreślili, że o rażącym naruszeniu art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego świadczy rozmiar niezgodności między warunkiem decyzji o warunkach zabudowy a zatwierdzonym projektem budowlanym (wysokość zatwierdzonej rozbudowy przenosi prawie dwukrotnie wysokość istniejącego wcześniej budynku w najwyższym punkcie przy czym budynek zaprojektowano w miejscach, gdzie wcześniej zabudowy nie było co oznacza, że rozbudowa nie nawiązuje do istniejącej wcześniej zabudowy). Decyzja organu II instancji, zdaniem skarżących powiela błędy postępowania I instancji. Organ odwoławczy nie dopuścił dowodu z oględzin i dokumentacji zdjęciowej złożonej do akt, lecz oparł się na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania, który to załącznik jest sprzeczny z ustaleniami tej decyzji co do obowiązku nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucili, iż na etapie wydawania tej decyzji nie miała ona załącznika graficznego ( nie ma on też numeru karty), zaś w procedurze odtwarzania akt przez Burmistrza Miasta S. po prostu w załączniku graficznym naniesiono stan obecnej zabudowy i dlatego ustalone w decyzji warunki zabudowy są zupełnie inne co do architektury, kubatury i wysokości niż obecnie w załączniku graficznym. Dlatego też wadliwym było oparcie się przez organ odwoławczy na załączniku graficznym z pominięciem treści samej decyzji, które to działanie doprowadziło do uznania zgodności obiektu z warunkami zabudowy. Według skarżących niezrozumiała jest teza, że sporna inwestycja nie wykracza poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego, skoro obecnie budynek znajduje się w miejscu i na powierzchni, gdzie wcześniej nie było żadnej zabudowy ani fundamentów, a warunkiem zabudowy była budowa na istniejących fundamentach. Skarżący podnieśli, że błędne jest stwierdzenie organu o braku zastosowania § 13 warunków technicznych, gdyż na ich działce nr [...] obiekt budowlany nie posiada otworów okiennych od strony planowanej inwestycji, zaś przepis ten dotyczy tylko zacienienia pomieszczeń na pobyt ludzi, skoro skarżącym chodzi o ich budynek mieszkalny przesłonięty i zacieniony. Podkreślili też skarżący bezprzedmiotowość stwierdzenia organu o doręczeniu zawiadomienia wnioskodawcom postępowania, skoro to skarżącym nie doręczono zawiadomienia. Skarżący nie zgodzili się też ze stanowiskiem organu o bezzasadności przeprowadzenia oględzin oraz ze stwierdzeniem, że sposób realizacji inwestycji nie ma wpływu na zgodność z prawem wydanego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, jak podnoszą skarżący nie chodzi jednak o realizację inwestycji lecz o rażącą sprzeczność warunków zabudowy z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Kontroli sądowej poddana została decyzja wydana przez organ odwoławczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie nadzwyczajne w administracji w którym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. Ocena jakiej podlega badana decyzja, ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to więc postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji w/w przepisu kpa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Organ nadzorczy bada sprawę w oparciu o zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy i kontroluje decyzję z postępowania zwykłego pod względem zgodności z prawem (art. 156 kpa) na datę jej wydania. Nie ma tu więc znaczenia zmiana stanu faktycznego i prawnego, która zaistniała po dacie wydania kontrolowanej decyzji, ani też nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Powyższe zasady postępowania nieważnościowego, co należy wyjaśnić skarżącym, stanowią odpowiedź na ich zarzut co do braku przeprowadzenia wnioskowanego przez nich postępowania dowodowego, w tym oględzin i dokumentacji zdjęciowej złożonej w postępowaniu nadzorczym. Co do zarzutu braku zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to wskazać należy, iż okoliczność ta nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa, lecz co najwyżej przesłanką wznowieniową nie podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu nieważnościowym. Zgodzić się też należy z wyjaśnieniem organu odwoławczego, że sposób realizacji inwestycji pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego pozwolenia (przy realizacji może bowiem dojść do odstąpienia od projektu, jednakże to nie rzutuje na ocenę prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt zgodny z prawem). Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji odwoławczej stwierdzić należy, że aczkolwiek organ dysponował zgromadzonym materiałem i orzekał na jego podstawie analizujące plan zagospodarowania terenu pod kątem przekroczenia linii określonych w załączniku graficznym do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu z tą decyzją, jednak nie wyjaśnił szczegółowo i dostatecznie kwestii zgodności z zapisem dotyczącym nawiązania do istniejącej architektury i wysokości tej zabudowy, nie wskazał relacji wysokości istniejącej zabudowy i tej projektowanej co uniemożliwia sądowi dokonanie oceny prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia administracyjnego jakie zapaść powinno, wskazać należy, że podnoszony wyżej brak szczegółowej wypowiedzi organu odwoławczego, zwłaszcza w związku z podnoszonym zarzutem o niezachowaniu warunku z decyzji wzizt, dotyczącego nawiązania projektowanej inwestycji do istniejącej zabudowy, stanowi o nie wyjaśnieniu do końca kwestii niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc naruszeniu przez organ odwoławczy, mający w myśl art. 138 kpa obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, art. 7 i 77 kpa a także art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się szczegółowo do zarzutu, że zatwierdzony projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z przytoczonym warunkiem o nawiązaniu do istniejącej architektury, wskazując też wysokość planowanej zabudowy w odniesieniu do istniejącej. Zważywszy, że naruszenie w postępowaniu w/w przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30.VIII. 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.