I OSK 915/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1498/08 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność stopnia naukowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. I SA/Wa 1498/08 oddalił skargę A. K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność stopnia naukowego oraz nakazał pobrać od skarżącego na rzecz Skarbu Państwa kwotę 100 złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. [...] lipca 2008 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał postanowienie o odmowie uznania za równoważny dyplomu nr [...] potwierdzającego uzyskanie przez A. K. stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych uzyskanego na Ukrainie, wydanego [...] marca 2008 roku przez Wyższą Komisję Atestacyjną Ukrainy, z odpowiednim polskim stopniem naukowym. Pismem z [...] lipca 2008 r. A. K. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanemu rozstrzygnięciu wnioskodawca zarzucił, że uzasadnienie postanowienia odnosi się do całkiem innych uwarunkowań prawnych, niż te które podał w swoim wniosku skierowanym w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. do Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej. W opinii wnioskodawcy postanowienie nie odnosi się do podstaw podanych w jego wniosku, a więc, w znacznej części jest nie na temat. Wnioskodawca wskazał, że jego wniosek o wydanie zaświadczenia nie opierał się na obecnym stanie prawnym, ale o zasadę stosowalności prawa i zasady prawa intertemporalnego znajdujące wykładnię prawną w wielu wyrokach Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że w uzasadnieniu nie ma odniesienia do podanych przez niego podstaw prawnych wydania takiego zaświadczenia. Tymczasem, według wykładni Sądu Najwyższego, utrata mocy prawnej obowiązującego aktu normatywnego wskutek jego uchylenia lub upływu czasu, na który ten akt został ustanowiony nie jest równoważna z utratą mocy obowiązującej. Uchylony akt prawny obowiązuje nadal w specyficznych uwarunkowaniach. Definitywna utrata mocy obowiązującej następuje wówczas, gdy przepis nie może być w ogóle stosowany. Według ustawodawcy specyficznymi uwarunkowaniami przywołanymi w wykładni Sądu Najwyższego jest to, że cykl postępowania doktorskiego rozpoczął się w 2004 r., pod działaniem starych uwarunkowań prawnych, a zakończył się w 2008 r. pod działaniem nowych uwarunkowań prawnych. W ocenie wnioskodawcy podstawą prawną wydania zaświadczenia powinna być dalsza stosowalność Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, z dnia 18 maja 1992 r. Na poparcie swoich tez wnioskodawca przedstawił uchwały Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego (Uchwała SN z dnia 30 maja 2003 r. III CZP 29/3, OSNC 2004, nr 4 poz. 50; Uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r. W 15/95, OTK ZU 1996, z. 2 poz. 13, Uchwała SN z dnia 9 lutego 2005 r. III CZP 80/04) oraz przytoczył tezy z Komentarza do Kodeksu Cywilnego. Wnioskodawca wskazał na brak przepisów przejściowych w Umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni podpisanej w dniu 11 kwietnia 2005 r. chociaż Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się w tej sprawie w wyrokach: z dnia 28 stycznia 2003 r. SK 37/01, OTK 2003, z. 1 poz. 3; z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK ZU 2001, z. 2 poz. 29; z dnia 14 czerwca 2000 r. P 3/00, OTK ZU 2001, z. 2 poz. 29, z dnia 23 czerwca 1999 r. CKN 63/98, OSNC 2000, nr 1 poz. 14. W opinii wnioskodawcy nowa Umowa "została sformułowana z punktu widzenia prawnego niedbale, bez respektowania zaleceń Trybunału Konstytucyjnego". Brak zapisów o charakterze intertemporalnym nie może być interpretowany na niekorzyść wnioskodawcy, gdyż godzi to w podstawowe zasady państwa prawa, co nie przystoi organowi administracji publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 143 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 z późn. zm.)(Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) zasady uznawania stopni naukowych i stopni w zakresie sztuki nadanych za granicą za równorzędne ze stopniami, o których mowa w ustawie określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych, stopnie naukowe i stopnie w zakresie sztuki uzyskane za granicą mogą być uznane za równorzędne ze stopniami określonymi w ustawie w drodze nostryfikacji. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, że w zakresie uznawalności wykształcenia pomiędzy Polską a Ukrainą obowiązywały następujące umowy: Konwencja z dnia 7 czerwca 1972 r. o wzajemnym uznaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, Poz. 28 i 29), tzw. Konwencja Praska - w dniu 6 sierpnia 2004 roku utraciła moc prawną; Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisana w Warszawie w dniu 10 maja 1974 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 14 i 15) - przestało obowiązywać w dniu 30 września 2005 roku; - Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (nie publikowany) - przestał obowiązywać z dniem 20 czerwca 2006 roku. Podpisana w dniu 11 kwietnia 2005 roku umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni przeznaczona jest tyko dla celów dalszego kształcenia się. Zgodnie z jej postanowieniami osoby, które uzyskały wykształcenie w jednym w państw - Stron umowy, mogą kontynuować naukę w placówkach drugiego państwa. Nie dotyczy to już jednak drugiego stopnia naukowego, jakim jest doktor habilitowany, co powoduje, że Umowa ta, nie będzie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzut wnioskodawcy, że Umowa została sformułowana z punktu widzenia prawnego niedbale, bez respektowania zaleceń Trybunału Konstytucyjnego nie należy do oceny wnioskodawcy. Poza tym ocena słuszności zapisów powyższej Umowy wykracza swym zakresem poza ramy niniejszego postępowania. Organ podkreślił, że zarówno Konwencja Praska, jak i Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. zostały zawarte ponad 30 lat temu, w innych warunkach polityczno -ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach ich sygnatariuszy. Przez ostatnie 30 lat zaszło wiele diametralnych zmian, przede wszystkim związanych z przekształceniami w systemach edukacji w krajach objętych działaniem wyżej wymienionych umów: powstały nowe formy kształcenia, nowe tytuły zawodowe i stopnie naukowe, rozwinęło się szkolnictwo prywatne. Te wszystkie czynniki spowodowały, że RP postanowiła wypowiedzieć powyższe. umowy. Organ wskazał, że dyplom wydany [...] marca 2008 roku potwierdza nadanie A. K. stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych. W dniu wydania dyplomu nie obowiązywała żadna umowa między Rzeczypospolitą Polską a Ukrainą, która określałaby zasady uznawania równorzędności stopni naukowych. Organ podniósł, że zgodnie z art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), traktat należy interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w niej wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu. Zgodnie z interpretacją art.1 pkt 6 Porozumienia, który stanowi, iż "uznaje się za równoważny dyplom doktora habilitowanego (do roku 1969 dyplom docenta, a w latach 1952 - 1958 dyplom doktora nauk) wydawany w PRL i dyplom doktora nauk wydawany w ZSRR", datą wiążącą jest data wydania dokumentu. Z brzmienia art. 1 ust. 3 Konwencji Praskiej także wynika, iż uznawanie za równorzędne są dokumenty o nadaniu stopni wydane na terytorium wszystkich umawiających się Państw. Minister podkreślił, że zarówno umowy, które utraciły moc obowiązującą, jak i nowa umowa nie zawierają przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną osób, które otworzyły przewód za granicą w okresie obowiązywania umów, które następnie zostały wypowiedziane. W związku z powyższym uzyskany przez wnioskodawcę na Ukrainie stopień naukowy doktora nauk ekonomicznych nie może być uznany na podstawie umów międzynarodowych, które przestały obowiązywać przed dniem wydania tegoż dyplomu. Organ wskazał, że podane przez wnioskodawcę uchwały Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroki Sądu Najwyższego RP, w opinii organu nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zacytowane przez wnioskodawcę fragmenty uzasadnień wydanych wyroków czy uchwał są wyrwane z kontekstu i nie mają zastosowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił, że przywołane przez A. K. uchwały i wyroki dotyczą: - Uchwała TK (W 15/95) z 16 kwietnia 1996 r. została wydana w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust.1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1957 r. Nr 38, poz.172 i z 1968 r. Nr 3, poz. 6); wyrok SN z 23 czerwca 1999 r. (ICKN 63/98) dotyczy art.448 k.c, który w brzmieniu nadanym ustawą z 23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 114. poz. 542) nie ma zastosowania do zobowiązań powstałych wskutek naruszenia dobra osobistego przed dniem 28 grudnia 1996 r.; wyrok TK z 14 czerwca 2000 r. (P 3/00) dotyczy konstytucyjności niektórych przepisów ustawy o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne; * wyrok z 7 lutego 2001 r. (K 27/00) dotyczy konstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym; * wyrok z 28 stycznia 2003 r. (SK 37/01) związany jest z konstytucyjnością przepisów regulujących odmowę przyjęcia kasacji; * Wyrok SN z 30 maja 2003 r. (II CZP 29/03) orzekał o przepadku na rzecz Skarbu Państwa towaru objętego zakazem przywozu na polski obszar celny (art. 77 par. 1 lit. d), w zw. z art. 77 § 2 kodeksu celnego); Uchwała SN z dnia 9 lutego 2005 r. (IIICZP 80/04) dotyczy postępowania o nadanie klauzuli wykonalności bankowemu tytułowi egzekucyjnemu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, że żadne z tych uchwał i wyroków wskazanych przez wnioskodawcę nie zostało wydane w analogicznej sprawie. Są one związane z całkowicie odmiennymi sprawami, w których zarówno stan faktyczny jak i prawny, w żadnej mierze nie odnosi się do sytuacji wnioskodawcy. Tym samym nie mają zastosowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie mają także zastosowania przepisy Kodeksu Cywilnego . Toczące się postępowanie ma charakter administracyjny, a nie cywilny i powoływanie się na Komentarz do Kodeksu Cywilnego jest bezzasadne. Podsumowując organ wskazał, iż nadany A. K. stopień doktora nauk ekonomicznych może być jednak poddany uznaniu w drodze nostryfikacji, w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2005 r. w sprawie nostryfikacji stopni naukowych i stopni w zakresie sztuki uzyskanych za granicą (Dz. U. Nr 104, poz. 874, z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 2 Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki z dnia 14 marca 2003 roku. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] lipca 2008 r. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł, że w momencie rozpoczęcia postępowania doktorskiego obowiązywało porozumienie międzynarodowe uznające automatycznie wzajemne wystawione dyplomy, natomiast w chwili uzyskania dyplomu obowiązywały już inne zasady prawne, w ramach których nie uznaje się automatycznie dyplomów, stopni i tytułów naukowych uzyskanych na Ukrainie. Tak więc, w trakcie postępowania doktorskiego, zostało zmienione prawo na mniej korzystne dla niego. Skarżący podniósł, że jako podstawę prawną wniosku o wydanie zaświadczenia nie wskazał obecnie istniejącego stanu prawnego, ale zasadę stosowalności nadal Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, podpisanego 18 maja 1992 r. oraz zasady prawa intertemporalnego. Protokół ten obowiązywał w momencie rozpoczęcia przez niego postępowania doktorskiego. Protokół ten został formalnie anulowany w Umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni, opublikowanej w Monitorze Polskim z dnia 13 listopada 2006 r. nr 76 poz. 783. Umowa ta nie zawierała żadnych przepisów przejściowych regulujących sprawy będące w toku. Skarżący podał, że według wykładni jednej z Uchwał Sądu Najwyższego, utrata mocy prawnej obowiązującego aktu normatywnego wskutek jego uchylenia lub upływu czasu, na który ten akt został ustanowiony nie jest równoważna z utratą mocy obowiązującej. Uchylony akt prawny obowiązuje nadal w specyficznych uwarunkowaniach. Definitywna utrata mocy obowiązującej następuje wówczas, gdy przepis nie może być w ogóle stosowany. Zdaniem skarżącego w tym przypadku specyficznymi uwarunkowaniami przywołanymi w wykładni Sądu Najwyższego jest to, że cykl postępowania doktorskiego rozpoczął się w 2004 roku (pod działaniem starych uwarunkowań prawnych), a zakończył się w 2008 roku (pod działaniem nowych uwarunkowań prawnych). Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał tezy z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż podane przez niego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego z przedstawionych przez niego orzeczeń wynikała odpowiedź na fundamentalne pytanie czy w sprawie wystąpiło zagadnienie intertemporalne. Skarżący powołał w skardze także inne orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, które w jego ocenie mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. K. stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia o równoważności stopnia doktora nauk wydanego [...] marca 2008 r. przez Wyższą Komisję Atestacyjną Ukrainy ze stopniem polskiego doktora habilitowanego. Zdaniem Sądu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał prawidłowo, że w ustawodawstwie krajowym sprawy związane z wydawaniem zaświadczeń o równoważności stopni naukowych uzyskanych za granicą regulują przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595, ze zm.). Przepisy art. 24 § 1 i 2 tej ustawy stanowią, że zasady uznawania stopni naukowych i stopni w zakresie sztuki nadanych za granicą za równorzędne ze stopniami, o których mowa w ustawie, określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych stopnie naukowe i stopnie w zakresie sztuki uzyskane za granicą mogą być uznane w drodze nostryfikacji za równorzędne ze stopniami określonymi w ustawie. W dacie uzyskania przez skarżącego na Ukrainie stopnia doktora nauk nie obowiązywały już Konwencja Praska z 7 czerwca 1972 r., porozumienie z 10 maja 1974 r. i protokół z 18 maja 1992 r. Obowiązywała tylko umowa z 11 kwietnia 2005 r. zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni (M. P. z 2006 r. Nr 79, poz. 783). Jednakże zakres przedmiotowy tej umowy nie zawiera regulacji dotyczących uznania za równorzędny z polskim stopniem naukowym stopnia naukowego doktora nauk uzyskanego na Ukrainie. W art. 7 ust. 1 tej umowy stwierdza się jedynie, że nadane na Ukrainie stopnie naukowe kandydata nauk uprawniają do ubiegania się o uzyskanie stopnia naukowego doktora habilitowanego lub stopnia doktora habilitowanego sztuki w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z obowiązującym prawem wewnętrznym Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro obowiązująca w dacie nadania skarżącemu stopnia umowa nie przewiduje regulacji o uznaniu za równoważny stopnia doktora nauk uzyskanego na Ukrainie z odpowiednim stopniem nadawanym w Polsce oraz wobec tego, że poprzednie umowy straciły moc obowiązującą, a brak jest przepisów przejściowych regulujących powyższe kwestie (co skarżący przyznaje w skardze), należało uznać, że prawidłowo organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie, kiedy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Potwierdzenie stanu prawnego może nastąpić na podstawie obowiązującego w dniu wydania zaświadczenia prawa. Jak prawidłowo wskazał organ, [...] marca 2008 r. tj. w dacie uzyskania przez skarżącego stopnia doktora nauk wydanego przez Wyższą Komisję Atestacyjną Ukrainy, obowiązywała ustawa z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym, która w art. 24 ust. 1 stanowiła, że zasady uznawania stopni naukowych nadanych za granicą za równorzędne ze stopniami, o których mowa w ustawie, określają umowy międzynarodowe. Jednakże skoro [...] marca 2008 r. nie obowiązywała pomiędzy Polską a Ukrainą umowa , normująca uznawanie równorzędności stopnia doktora nauk uzyskanego na Ukrainie ze stopniem polskiego doktora habilitowanego, to nie była spełniona przesłanka do wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 kpa. Powołane przez skarżącego w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego wprawdzie dotykają problemów stosowania uchylonych przepisów prawa i problematyki zagadnień intertemporalnych lecz na ogół w odniesieniu do spraw będących w toku. Tymczasem w sprawie skarżącego taka sytuacja nie zachodziła. W dacie uzyskania przez skarżącego dyplomu doktora nauk na Ukrainie, a także po złożeniu przez niego wniosku o wydanie zaświadczenia, stan prawny nie uległ zmianie. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy jest stan prawny obowiązujący w dacie rozpoczęcia studiów, gdyż nie znajduje on oparcia w żadnych zasadach prawa intertemporalnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że możliwe jest stosowanie przepisów uchylonych, a nawet niekiedy jest to wręcz konieczne, jednakże musi to wynikać z konkretnej normy prawnej, np. w prawie spadkowym - prawa do spadku stwierdza się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie otwarcia spadku, nawet jeżeli już przepisy te zostały uchylone; w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej legalność decyzji ocenia się według stanu prawnego z daty jej wydania. Jednakże w tych sytuacjach stosowanie przepisu uchylonego następuje na podstawie konkretnych norm prawnych. Jeżeli nie ma takiego jednoznacznego przepisu nakazującego stosowanie przepisów uchylonych, to ma zastosowanie zasada bezpośredniego działania obowiązującego prawa. W istocie skarżący oczekiwał od organu zastosowania regulacji zawartych w nie nieobowiązujących w dacie złożenia wniosku umowach międzynarodowych, w sytuacji, gdy nie ma przepisów przejściowych uprawniających do ich dalszego stosowania. Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ nieprawidłowo ustosunkował się do problematyki zawartej we wskazanych przez skarżącego fragmentach uzasadnień orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż Skarżącemu nie chodziło o stany prawne, które podlegały ocenie i stosowaniu przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy, lecz o zagadnienie stosowania prawa uchylonego oraz wymogów odnoszących się do regulacji spraw będących w toku. W ocenie Sądu kontrolującego rozstrzygnięcie, organ rozpoznając sprawę o wydanie zaświadczenia nie jest uprawniony do zajmowania się oceną konstytucyjności lub niekonstytucyjności przepisów umów międzynarodowych, a także brakiem przepisów przejściowych w umowach. Organ w tym uproszczonym postępowaniu ma wyłącznie potwierdzić stan faktyczny lub prawny. W sytuacji gdy umowa międzynarodowa nie pozwala na uwzględnienie wniosku, to organ może jedynie orzec o odmowie wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza statuowanej tym przepisem zasady "ochrony interesów w toku" oraz zasady "zaufania obywatela do stanowionego przez Państwo prawa", poprzez przyjęcie, że uznanie równoważności tytułu naukowego jaki skarżący zdobył na Ukrainie z odpowiednim tytułem naukowym w Polsce, oceniane ma być na podstawie regulacji obowiązującej w dacie wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżonych postanowień, a nie na podstawie regulacji obowiązującej w dacie otwarcia przez skarżącego przewodu doktorskiego. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia albo 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi A. K. w trybie art. 188 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto Skarżący wnosił o : 3) zasądzenie od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kosztów niniejszego postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący podjął trud studiów doktoranckich na Ukrainie w 2004 r. Uczynił to w przekonaniu, że uzyskany tam tytuł doktora nauk uznany będzie za równoważny z tytułem doktora habilitowanego w RP - zgodnie z obowiązującym wówczas Protokołem z dnia 11 maja 1992 r. spisanym między Rządami Rzeczypospolitej Polskiej i Ukrainy. Był to wyraz zaufania do Państwa, ufności, że zasady wypływające z art. 2 Konstytucji RP mają wyraz realny i nie są tylko słownymi deklaracjami. Jego zaufanie do art. 2 Konstytucji RP, do statuowanej tym przepisem zasady "ochrony interesów w toku" było chybione. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew obowiązkom wynikającym z normy konstytucyjnej oraz nakazom wypływającym np. z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r. - nie wprowadził do umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. postanowień zabezpieczających interesy osób, które działania zmierzające do uzyskania ukraińskiego tytułu naukowego podjęły pod rządami regulacji wcześniejszej (Protokołu z dnia 11 kwietnia 1992 r.) W sposób oczywisty uchybiało to dyspozycji art. 2 Konstytucji, a tym samym - umowa międzynarodowa z dnia 11 kwietnia 2005 r. winna być w tej części traktowana jako akt niezgodny z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Dlatego NSA zobowiązany był ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów sformułowanych przez samego kasatora. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza jak to określił Skarżący statuowanej tym przepisem zasady "ochrony interesów w toku." Ma rację Skarżący, że art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zasadę ochrony interesów w toku. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się zakazaną konstytucyjnie retroaktywność prawa od dozwolonej retrospektywności. Zasada retroaktywności występuje wówczas, gdy regulacja odnosi się do stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych przed wejściem nowych przepisów. Natomiast retrospektywność zachodzi wówczas, kiedy stosunki zaistniałe wcześniej trwają nadal. Jednak retrospektywność nie jest zakazana konstytucyjnie, ponieważ oznaczałoby to "nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywania go do zmian społecznych." (K 11/04 z 4.IV 2006, OTK ZU 2006, seria A, nr 5, poz. 40, s. 405). W odniesieniu do stosunków w toku, ustawodawca może je objąć działaniem dawnej ustawy lub poddać bezpośredniemu działaniu nowej. W tym ostatnim przypadku obowiązuje zasada odpowiedniego okresu dostosowawczego (vacatio legis), przy czym za odpowiedni uznaje się taki okres, w którym adresaci nowej regulacji będą mogli dostosować do niej swoje działania i interesy. Należy też podkreślić, że zasada interesów w toku dotyczy przede wszystkim przedsięwzięć gospodarczych i finansowych. W kontekście ogólnie wskazanych zasad wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należało rozważyć, czy organy wydające zaświadczenie w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., a także Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie naruszyły prawo materialne wyrażone w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie Skarżący żądał wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych uzyskanego na Ukrainie, wydanego [...] marca 2008 r. przez Wyższą Komisję Atestacyjną Ukrainy, z odpowiednim polskim stopniem naukowym. W tym zakresie źródłem danych musiała być Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni sporządzona w Warszawie dnia 11 kwietnia 2005 r. - opublikowana w Monitorze Polskim z 13.11.2006, nr 79 poz. 783. W zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego mógł prowadzić, mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Natomiast przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym, wyprowadzania z tych zmian wniosków, ani też dokonywanie ocen prawnych. Organy administracyjne nie mogą poprzez wydanie zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne poprzez przyznanie, ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień. W takim też wskazanym wyżej zakresie Sąd pierwszej instancji sprawuje kontrolę nad postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a. Stąd należy uznać, że uwzględnienie zarzutu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji nie mieściło się w prawnych ramach istoty zaświadczenia, a Sąd rozpoznając skargę w ramach sprawowanej kontroli nie naruszył zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, gdyż zakres tej kontroli mógł się odnosić wyłącznie do tego, czy faktycznie z dekodowanej treści Umowy między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy z 11 kwietnia 2005 r. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 nr 65 poz. 595 ze zm.) wynikało, że żądane zaświadczenie nie mogło być wydane. Z powyższych względów na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. ja