VII SA/Wa 2143/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] czerwca 2006 roku zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej W. M. pozwolenia na budowę obory o wielkości granicznej hodowli [...], o kubaturze 5820,93 m3, silosu na kiszonkę o powierzchni zabudowy 298,80 m2, zbiornika ścieków technologicznych i zbiornika ścieków socjalnych, przewidzianych do realizacji na działce [...] w miejscowości Ł. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził prawidłowość wydanego pozwolenia, lokalizację zgodną z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych budowli rolniczych oraz zgodność z ustaleniami decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2004 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podkreślając stanowisko SKO w T., iż działki sąsiednie E. S. są nieruchomościami niezabudowanymi a dla projektowanej inwestycji brak jest podstaw do uznania iż należy ona do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko naturalne. Stąd też organ nadzorczy nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia budowlanego. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 roku [...] uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji. Powołując art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994 roku, organ odwoławczy wskazał, iż z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby projektowany budynek naruszał warunki techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku a tym samym powodował ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki nr [...], ani też aby z uwagi na położenie poza obszarem zwartej zabudowy wsi wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro więc – jak wskazał organ odwoławczy – zakres oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora postępowanie nieważnościowe z wniosku E. S., który nie wykazał interesu prawnego, wszczęto na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony w postępowaniu dot. kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, co powoduje konieczność uchylenia decyzji organu nadzorczego I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł E. S., domagając się jej uchylenia poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem. Opisując szeroko stan faktyczny sprawy, skarżący stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem Wojewoda wszczął postępowanie nieważnościowe wskazując iż nastąpiło to na wniosek strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił błąd proceduralny bowiem przy swoim stanowisku winien był uchylić decyzję Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie w istniejącej formie narusza prawo skarżącego do obrony i pozbawia go możliwości odwołania. Nadto – jak podkreślił skarżący - skoro Wojewoda uznał go za stronę postępowania, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji w sprawie. Ponadto GINB nie udowodnił w zaskarżonej decyzji, że postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, a więc nie było podstaw do jego umorzenia. W ocenie skarżącego ma on interes prawny uczestniczenia w postępowaniu dot. decyzji o pozwoleniu, bowiem interes ten dotyczy ochrony jego działki nr [...], znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora [...], przed uciążliwościami zanieczyszczeniowymi, nieodpowiednimi warunkami sanitarnymi i uciążliwościami naruszającymi ochronę środowiska, w którym mają żyć przyszli użytkownicy osiedla mieszkaniowego, stanowiącego zamiar budowlany skarżącego. Jak podkreślił skarżący, przed wydaniem pozwolenia na budowę sąsiadowi, Starosta winien był wyegzekwować od inwestora M. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest niezbędna, bowiem przyszła inwestycja, którą planuje skarżący, będzie zwartą zabudową wsi 50 domów jednorodzinnych a zatem stwierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji W. M. zamykają granice jego działki, jest niczym nie poparte i niesprawdzalne. W ocenie skarżącego inwestycja sąsiednia jest budową rolniczą i powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 7 października 1997 roku, a nie przyjęte przez organ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, przy czym organ do tej kwestii się nie odniósł. Podkreślając, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Ł. z dnia [...] września 2002 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ma zamiar budować osiedle mieszkaniowe, skarżący wskazał, iż teren jego działki [...] stanowi zwartą zabudowę części wsi Ł., a wobec tego sąsiednia działka W. M. znajduje się w obrębie zwartej zabudowy wsi i z uwagi na chów bydła w oborze [...] wymaga raportu. Ponadto – zdaniem skarżącego – sporządzający projekt mg inż. H. P. miał upoważnienie do sporządzania projektów w ograniczonym zakresie, a więc z pewnością w zakresie jego uprawnień nie mieściła się obora o kubaturze ponad 5000 m3, a więc projekt ten nie mógł być podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Poza tym w niniejszej sprawie z powodu ignorancji organów funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2008 roku wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty T. z dnia [...] czerwca 2006 roku o pozwoleniu na budowę z powodu prawdopodobieństwa wady z art. 156 § 1 kpa, oraz decyzja Wojewody odmawiająca stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym należącym do postępowań nadzwyczajnych w administracji. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156§1 kpa. Ocena jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kpa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego – a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art. 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą w postępowaniu sądowym może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (B.Adamiak, J.Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowe Warszawa 2003 str. 424). O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...], jako organ nadzorczy, wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek skarżącego, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku udzielającej pozwolenia na budowę obory o wielkości granicznej hodowli [...], silosu na kiszonkę, zbiornika ścieków technologicznych i socjalnych na działce nr [...] w Ł. należącej do W. M., oceniając wydanie tego pozwolenia na budowę jako prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody wskazując, iż postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na zapis art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jak również z uwagi na fakt, iż wnioskujący nie wykazał stosownie do treści art. 28 kpa, aby na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego kwestionowana decyzja z postępowania zwykłego naruszała jego interes prawny. Z tym stanowiskiem – w ocenie Sądu – należy się zgodzić. Przede wszystkim wyjaśnić należy skarżącemu, że wskazanie przez Wojewodę w swojej decyzji, iż postępowanie wszczęto na wniosek strony czyli uznanie skarżącego za stronę przez organ nadzorczy I instancji nie oznacza, że organ II instancji kontrolujący i rozstrzygający sprawę na nowo zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie może skorygować stanowiska organu I instancji i przyjąć, że wniosek złożony został przez osobę nie mającą przymiotu strony, co implikuje umorzenie postępowania organu I instancji. Wbrew argumentacji skargi, zastosowanie art. 157 § 3 kpa może nastąpić w postępowaniu I instancji, natomiast gdy ta błędnie dopuści do wszczęcia takiego postępowania, organ odwoławczy umarza takie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości spowodowanej brakiem żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu. GINB przeanalizował w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994 roku oraz art. 28 kpa czy składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony postępowania i stwierdził, że z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby projektowany budynek naruszał warunki techniczne dotyczące sytuowania obiektów budowlanych o których mówi §12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku, a tym samym powodował ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Wskazując, że inwestycja jest zlokalizowana zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Wójta Gminy z [...] października 2004 roku) organ podkreślił, że obsada zwierząt w przedmiotowej inwestycji wynosząca 48,4 DPJ znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy wsi. Okoliczność położenia obiektu poza obszarem zwartej zabudowy wsi, gdy zakres jego oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, stanowiła w przypadku skarżącego o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli pozwolenia na budowę zwłaszcza, że nie wykazał on w oparciu o przepisy prawa materialnego, aby przedmiotowa decyzja naruszała jego interes prawny. Za chybiony należy uznać zarzut skargi, że uchwała Rady Gminy z 2002r dot. zmiany miejscowego planu odnośnie działki skarżącego [...] spowodowała, że teren tej działki stanowi zwartą zabudowę wsi (działki skarżącego są nieruchomościami niezabudowanymi a tylko objętymi ustaleniami miejscowego planu) co wiązałoby się z odnoszeniem przedmiotowej inwestycji na działce [...] do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a co chciałby uzyskać skarżący, podnosząc oddziaływanie obecnie projektowanej inwestycji na przyszłych użytkowników domów, które zamierza on wybudować. Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż nieruchomości skarżącego nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością W. M., co wynika z mapy geodezyjnej i co stwierdziło SKO w T. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dla decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2004 roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce [...]. W powyższej decyzji Wójta ustalono, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga opracowania raportu oddziaływania, zaś jej charakter i określone w decyzji warunki szczegółowe powodują, że inwestycja nie będzie powodować naruszenia słusznych interesów osób trzecich. Analizując argumentację skarżącego stwierdzić należy, że podkreślany przez niego interes prawny jest w rzeczywistości interesem faktycznym, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji na działce [...] może w ocenie skarżącego przyczynić się do spadku atrakcyjności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).