II OSK 1655/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant: asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 300/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 czerwca 2009 r. Sygn. VII SA/Wa 300/09 oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – stwierdził nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., znak: [...]. Organ wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...] Wojewoda Olsztyński utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996r., którą organ pierwszej instancji, "po stwierdzeniu niezgodności realizacji segmentu szeregowca przy ul. Wileńskiej w Olsztynie (segment skrajny przylegający do budynku przy PI. [...]) z zatwierdzoną dokumentacją techniczną" nakazał Prezesowi Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" - S. R.: 1) rozbiórkę ściany kominowej przylegającej do ściany sąsiada oraz wykonanie jej wg zatwierdzonej dokumentacji w terminie do dnia 15.06.1996 r., 2) rozbiórkę klatki schodowej i wykonanie jej zgodnie z dokumentacją w terminie do dnia 15.06.1996 r., 3) wykonanie odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych w terminie do dnia 30.01.1996 r. Po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek E. i S. R. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2003 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., oraz decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć Wojewody Olsztyńskiego i Prezydenta Miasta Olsztyna. Na skutek wniosku J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. W związku z powyższym zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej wniosku E. i S. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996r. W ocenie organu decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została skierowana "do wykonania" do Prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" - S. R., a utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996r., znak: [...] powoduje, iż drugoinstancyjna decyzja Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku J. S. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2008r., iż decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996r. została skierowana do Prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" - S. R., a tym samym obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa powoduje, iż decyzja Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. złożył J. S. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wobec nierozpatrzenia wniosków skarżącego złożonych w trybie art. 113 § 1 i 113 § 2 kpa. W ocenie skarżącego organ błędnie ustalił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowania do Prezesa Spółdzielni, a nie do Spółdzielni [...]. Prezes spółdzielni był bowiem kierownikiem budowy, ponadto decyzje doręczono na prawidłowy adres Spółdzielni. Takie błędne ustalenie stanu faktycznego powoduje, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę J. S. stwierdził, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). W opinii Sądu pierwszej instancji organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996r. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 0[...] stycznia 1996r. została skierowana do Prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" S. R.. W myśl art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W niniejszej sprawie jako adresat decyzji wskazana została osoba piastująca określoną funkcję w strukturze organizacyjnej strony, a mianowicie prezes spółdzielni, a nie spółdzielnia jako taka. To, że prezes spółdzielni czy jej zarząd są 1 organami spółdzielni nie zmienia faktu, że podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym jak i w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych jest wyłącznie spółdzielnia jako osoba prawna. Wynikają z tego określone konsekwencje w tym i taka, że podmiotem praw i obowiązków jest spółdzielnia, a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich decyzji może być osoba prawna, a nie jej prezes. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Wskazanie jako adresata decyzji - Prezesa S. R. jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niemogącej mieć przymiotu strony w sprawie i powoduje, że taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W omawianym przepisie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie może wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby, bo niedysponującej uprawnieniami strony, a w niniejszej sprawie stroną postępowania jest ponad wszelką wątpliwość Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "[...]", która posiada osobowość prawną. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał, że decyzja Wojewody Olsztyńskiego wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tych warunkach bowiem organ odwoławczy, rozpoznając sprawę i wydając decyzję w drugiej instancji na podstawie art. 138 kpa., dostrzegając jednocześnie wadliwość decyzji zaskarżonej w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 4 kpa - skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania - powinien zachować się stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Utrzymanie natomiast decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji drugoinstancyjnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Z tych powodów skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego weryfikowana decyzja GINB w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...].04.1996 r. znak [...] narusza Ustawę Prawo Budowlane w zakresie art. 22 (obowiązki kierownika budowy). S. R. był nie tylko Prezesem Spółdzielni "[...]", ale także kierownikiem budowy segmentu Wileńska 2 graniczącego z budynkiem mieszkalnym J. S.. Stosownie do zapisu art. 22 Prawa Budowlanego to kierownik budowy na mocy protokołu zdawczo – odbiorczego przyjmuje od inwestora dokumentację budowy i odpowiada za jej wykonawstwo aż do skutecznego zgłoszenia (art. 54). W przypadku odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji technicznej ma obowiązek powiadomić inwestora jak również musi po otrzymaniu decyzji nakazowej wydanej w trybie art. 51 ust. 2 przystąpić do jej wykonania. W ocenie kasatora decyzję z dnia [...].01.1996 r. znak [...] Prezydent Miasta Olsztyn przesłał do wykonania Prezesowi Spółdzielni [...] mając podstawy prawne w art. 22 i 23 Prawa Budowlanego. Z treści decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...].01.1996 r. nie wynika, iż bezpośrednio nakazy wydano Prezesowi Spółdzielni, gdyż użyto formy bezprzedmiotowej ze stwierdzeniem, iż to inwestor odstąpił od rozwiązań przewidzianych w projekcie technicznym. Zapisy o treści, iż nakazy wydano Prezesowi Spółdzielni stanowią nadinterpretację GINB, a kwestia ta winna być wyjaśniona w trybach art. 113 § 1 i § 2 Kpa przez organ właściwy. Skarżący zarzucił, że Spółdzielnia [...] nie posiadała osobowości prawnej, a dziennik budowy wydano osobie fizycznej – S. R.. Kasator zarzucił organowi administracyjnemu, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa w związku z pominięciem w uzasadnieniu dokumentów zatwierdzonym pozwoleniem na budowę i niewykonalnością decyzji z dnia [...].04.1996 r. nr [...] czyli dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, co w konkluzji winno powodować unieważnienie całego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sad Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie stroną postępowania - inwestorem była Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" w Olsztynie, która wbrew zarzutom skargi posiadała osobowość prawną i była zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w Olsztynie pod nr RS-XXI-1314. Jakkolwiek art. 17 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.) wśród uczestników procesu budowlanego wymienia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest strona postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. Prawa Budowlanego) czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Pozostali uczestnicy procesu budowlanego, w tym kierownik budowy, nie mają przymiotu strony, stad chybiony jest zarzut kasacji, że skierowanie nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 0[...] stycznia 1996 r. do Prezesa Spółdzielni, który był jednocześnie kierownikiem budowy, było prawidłowe. Adresatem wszelkich nakazów w procesie budowlanym wraz z obowiązkiem ich wykonania mógł być wyłącznie inwestor, a była nim Spółdzielnia "[...]", co w konsekwencji powoduje, ze adresatem nakazów nie mógł być żaden organ Spółdzielni, czy też kierownik budowy. Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności tegoż postępowania, to też bez znaczenia jest, że dziennik budowy odebrał organ inwestora – Prezes Spółdzielni. Organ odwoławczy, który utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa – rażąco narusza prawo w tej konkretnej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa budowlanego, a to art. 22 i 23 Prawa budowlanego jest bezzasadne, bowiem przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania. Również chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy, że zarzut ten jest formułowany w sposób, który odnosi się wyłącznie do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a żadnym zakresie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – to należało uznać, że wyrok Sądu I instancji prawidłowo ocenia procedurę zastosowaną przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, omawia charakterystykę postępowania nadzwyczajnego, w którym dochodzi do stwierdzenia nieważności decyzji i wskazuje na odrębności postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Stąd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sad Administracyjny z zachowaniem zasad wynikających z art. 134 § 1 Ppsa prawidłowo w granicach rozpoznawanej sprawy odniósł się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jak i ocenił postępowanie sądowoadministracyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.