I OSK 842/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 671/08 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 671/08 uchylił czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą zwrotu opłaty za kartę pojazdu i stwierdził, że skarżącemu J. K. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł., wydaną dla samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...]. W punkcie drugim Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nadpłatę za wydanie w dniu [...] września 2005 r. karty pojazdu. Podał, że przy rejestracji tego pojazdu wpłacił żądaną przez organ rejestracyjny kwotę 500 zł ustaloną w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310). Podstawę żądania zwrotu stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 (Dz. U. z 2006r. Nr 15, poz. 119), który uznał wymieniony wyżej przepis rozporządzenia za niezgodny z ustawą - Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją R.P. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, z uwagi na fakt, że przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r. Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie przewidują zwrotu pobranej opłaty. W następstwie rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchyliło decyzję organu niższej instancji w całości i umorzyło postępowanie, prezentując pogląd, że opłata za rejestrację pojazdu stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym, stąd wniosek skarżącego winien być rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W dalszej kolejności Prezydent Miasta Rzeszowa "zawiadomił o wznowieniu postępowania", a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. w oparciu o art. 2 § 1, art. 13 § 1 pkt 1, art. 72, art. 74 i art. 207 Ordynacji podatkowej orzekł o odmowie zwrotu opłaty w kwocie 425 zł, wskazując, że świadczenie pobrane od wnioskodawcy nie miało charakteru świadczenia nienależnego. Świadczenie może być uznane za nienależne, jeśli podstawa prawna podatku została uchylona przez Trybunał Konstytucyjny, a więc ma ono moc wsteczną. W przedmiotowej sprawie natomiast Trybunał Konstytucyjny, nie nadał swojemu wyrokowi mocy wstecznej, ale odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i odmówiło J. K. stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, dodatkowo podnosząc fakt naruszenia zasady równego traktowania związanej ze swobodą przemieszczania towarów na terytorium Unii Europejskiej. Reformacja orzeczenia nastąpiła z uwagi na wskazanie w sentencji orzeczenia pierwszej instancji odmowy zwrotu opłaty, podczas gdy przedmiotem rozstrzyganej sprawy był zwrot nadpłaty. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższe decyzje. Podając motywy rozstrzygnięcia Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/7 (pub. ONSAiWA 2008/2/21), w której uznano, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Do uiszczenia opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w tym ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej oraz ustawy - Ordynacja podatkowa. Celem opłaty za wydanie karty pojazdu jest bowiem zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Zdaniem NSA żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. J. K. w dniu [...] maja 2007 r. złożył kolejne wezwanie do zwrotu nienależnego świadczenia pobranego za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił zwrotu żądanej kwoty wyrażając pogląd, że przepisy prawa, a w szczególności obowiązującej ustawy o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2006 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, ani wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie przewidują zwrotu pobranej przez organ opłaty. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. J. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ ustosunkował się do tego wezwania w piśmie z [...] sierpnia 2008 r., wskazując, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. domagał się: 1) wydania orzeczenia o istnieniu obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisu prawa uiszczenia opłaty w kwocie 500 zł za kartę pojazdu a także uzależnienia od tej opłaty zarejestrowania samochodu, 2) stwierdzenia uprawnienia skarżącego do zwrotu kwoty 425 zł przez organ pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że wydanie karty pojazdu nastąpiło w trakcie rejestracji samochodu i nie stanowiło odrębnej sprawy, czego konsekwencją powinien być zwrot nadpłaty. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowa opłata znacznie przewyższała koszt druku i dystrybucji kart pojazdu, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny. Pobranie opłaty w wysokości 500 zł narusza też art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, bowiem przekracza rzeczywiste koszty związane z wytworzeniem i dystrybucją karty pojazdu, stając się w nadpłaconej części ukrytym podatkiem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o odrzucenie lub oddalenie skargi. W jego ocenie skarga złożona została z naruszeniem 14-dniowego terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem publikacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła w Dzienniku Ustaw Nr 15 poz. 119 z dnia 30 stycznia 2006 r. Publikacja ta stanowi domniemanie znajomości prawa. J. K. wystąpił z wezwaniem do zwrotu opłaty w piśmie otrzymanym przez organ pierwszej instancji [...] kwietnia 2006 r. i nie wniósł o przywrócenie tego terminu. Wniosek o umorzenie postępowania organ uzasadniał okolicznością, że sprawa zwrotu opłaty została zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006 r. umarzającą postępowanie, a wobec tego brak jest podstaw do prowadzenia jej w trybie administracyjnym zwykłym (prowadzenie nowej sprawy opartej na tym samym żądaniu byłoby bezprzedmiotowe). Wnosząc o oddalenie skargi Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, że sprawy o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej w okresie obowiązywania § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu wielokrotnie były przedmiotem rozstrzygnięć sądów powszechnych, które zasądzały zwrot opłaty od Skarbu Państwa - Ministra Transportu (organ powołał wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie sygn. akt. IC 882/07 oraz wyroki Sądu Okręgowego w Rzeszowie: sygn. akt: I Ca 161/08,1 Ca 255/07,1 Ca 259/07), uznając, iż spełnione są wszystkie przesłanki odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa -Ministra Transportu z art. 417 k.c., a więc zaistnienie szkody w postaci uszczerbku majątkowego po stronie powoda, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem przez Państwo zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny rozporządzenia i uiszczeniem opłaty przewyższającej rzeczywiste koszty wydania karty pojazdu. Przyjęcie przez sądy administracyjne obowiązku zwrotu przez organ żądanej opłaty, wynikające z samego tylko administracyjnego charakteru czynności jest błędne. Prowadzi bowiem do sytuacji, iż niezależnie od zasądzenia przez sąd powszechny należności od Skarbu Państwa, strona może na drodze administracyjnej czy też sądowoadministracyjnej uzyskać zwrot tej samej opłaty od organu, który zobowiązany był ją pobrać. Nie zachodzi bowiem tożsamość stron postępowania cywilnego, w którym występuje Skarb Państwa i administracyjnego, w którym występuje Prezydent Miasta. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie został naruszony termin określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten reguluje dopuszczalność wniesienia skargi do sądu w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W tej sytuacji, w wypadkach, o których mowa m. in. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Czynnością Prezydenta Miasta Rzeszowa, której dotyczy skarga J. K. jest odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, w wysokości 425 zł, o której to czynności organ zakomunikował skarżącemu w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. (doręczonym skarżącemu [...] lipca 2008 r.) Od tego zatem dnia, a nie od daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę, rozpoczął bieg 14-dniowy termin z art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że został dochowany poprzez złożenie w dniu 28.07.2008 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] lutego 2007r., wydane w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, były objęte kontrolą Sądu, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 480/07 wyeliminował je z obrotu prawnego. W obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest wobec tego podstaw do kwestionowania prawidłowości podejmowanych wówczas rozstrzygnięć. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości co do prawidłowości zastosowanego w sprawie trybu rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze czynności organu. Sąd powołał także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07. Uprawnienie skarżącego do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu zostało de facto przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z mocy zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania (por. uchwały NSA z dnia 30.10.2000r., sygn. OPK 13/00, ONSA 2001/2/ 63, z dnia 15.12.2000r., sygn. OPK 20-22/00, ONSA 2001/3/104, z dnia 22.05.2000r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, wyrok NSA z dnia 16.01.2006r., sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł wydana została bez podstawy prawnej. Sąd pierwszej instancji podzielił też argumentację skargi w zakresie naruszenia art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Na marginesie Sąd dodał, że obok drogi administracyjnej, dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Na taką możliwość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej uchwale z 4 lutego 2008 r. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. Prezydent Miasta Rzeszowa, reprezentowany przez radcę prawnego B. N., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenia postępowania lub uchylenie wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. i art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i organ winien załatwić sprawę w innej formie niż decyzja lub postanowienie, kiedy to postępowanie zostało wszczęte z urzędu i winno zakończyć się wydaniem decyzji, 2. prawa materialnego przez: a) niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), do opłaty za wydanie karty pojazdu, należnej przed wejściem w życie tego przepisu, b) błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) poprzez przyjęcie, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu nastąpiła przed 15 kwietnia 2006 r., co narusza art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowanie, którego konsekwencją było wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było wszczęte z urzędu jako nadzwyczajny tryb – wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. wznowione postępowanie powinno być zakończone decyzją. W sprawie nie została wydana decyzja. Sąd potraktował postępowanie jako wszczęte na wniosek, zaś wydany wyrok doprowadził do takiej sytuacji, że sytuacja prawna strony przeciwnej jest korzystniejsza od innych stron w podobnych sprawach, gdyż w rzeczywistości po raz drugi dokonano rozpoznania wniosku (choć wniosku w rzeczywistości nie było) w tej samej sprawie. Można zatem w tej sytuacji również mówić o naruszenia zasady rei iudicatae. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że powoływane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzało, że przepis rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą dopiero 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej tego przepisu stanowiło legitymację dla organu do pobierania odpłatności za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu. Zatem można zarzucić, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej subsumcji stanu istniejącego na dzień zapłaty za kartę pojazdu, tj. [...] sierpnia 2005 r. do normy prawnej, która weszła w życie dopiero 15 kwietnia 2006 r. W ocenie Sądu do ustalenia prawidłowej wysokości opłaty z 2003 r. należało stosować rozporządzenie z 28 marca 2006 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ w dacie podejmowania czynności w sprawie odmowy zwrotu nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. tymczasem nie ulega wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty, a tym samym naliczenia jej prawidłowej wysokości, następuje w momencie pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP (art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym). Uwzględniając nieretroaktywny charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., brak jest podstaw do naliczenia opłaty za czynność dokonaną w 2005 r. według stawki opłaty wprowadzonej dopiero od 15 kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli organ w chwili dokonania rejestracji pojazdu zobowiązany był do pobrania opłaty w wysokości 500 zł i taką opłatę pobrał, to nie można uznać czynności za wadliwą. Skarżący kasacyjnie powołał się na tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r. IV CSK 38/06 (publ. Wokanda 2006/7-8/24), zgodnie z którą odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu przez Trybunał Konstytucyjny wyraża jednocześnie jego stanowisko o prospektywnym działaniu takiego orzeczenia. Pogląd ten należy interpretować w ten sposób, że do czasu utraty mocy obowiązującej przepisu, sąd i inne organy państwowe winny go stosować. W konsekwencji sądy powinny uwzględniać wadliwe normy prawne do oceny zdarzeń, które wystąpiły przed utratą przez te normy mocy obowiązującej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. III CZP 45/03, publ. OSNC 2004/9/130 oraz uchwałę z dnia 23 stycznia 2004 r. III CZP 101/03, publ. OSNC 2005/4/61). Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 o dopuszczalności drogi sądowej, nie można przesądzać o zasadności zwrotu tej opłaty, po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności przepisu z Konstytucją RP i ustawą - Prawo o ruchu drogowym. W piśmie procesowym z dnia 25 września 2009 r. skarżący kasacyjnie wskazał, na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. III CZP 125/07 dotyczącą odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem Sądu Najwyższego stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego nie wystarcza do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem takiego aktu. Zgodnie z tą uchwałą, jeżeli Trybunał Konstytucyjny decyduje się na utrzymanie w mocy sprzecznego z Konstytucją przepisu, tak długo jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu do którego się odnosi nie można przypisać cech bezprawności. W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2009 r. J. K. stwierdził, że wymieniona wyżej uchwała Sądu Najwyższego nie ma zastosowania w sprawie i nie stanowi podstawy do zakwestionowania ustaleń Sądu pierwszej instancji, poczynionych w odniesieniu do kwestii niezgodności przepisów z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 146 § 1 i 2 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. i art. 1 p.u.s.a. oparty został na założeniu, że postępowanie administracyjne poprzedzające wniesienie skargi do sądu zostało wszczęte z urzędu w trybie wznowieniowym, w związku z czym brak było wniosku J. K. i w konsekwencji organ nie podejmował żadnej czynności, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejszy zarzut nie jest zasadny. Strona skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że J. K. dwukrotnie zwracał się o zwrot części opłaty uiszczonej za kartę pojazdu. Po raz pierwszy uczynił to pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. i z tym pismem związane są dalsze czynności organów administracji publicznej obu instancji zweryfikowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 480/07. Kolejne pismo o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu J. K. złożył w dniu [...] maja 2007 r. W związku z tym pismem Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił zwrotu żądanej przez J. K. kwoty, wskazując, że obowiązujące przepisy nie przewidują zwrotu opłaty pobranej przez organ. Właśnie ta czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa stanowiła przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym nie znajduje oparcia twierdzenie skarżącego kasacyjnie o braku żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu i braku czynności organu w tym przedmiocie. Należy zwrócić uwagę, że czynności organów administracji publicznej nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zasada trwałości wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. dotyczy ostatecznych decyzji administracyjnych i nie odnosi się do czynności organów administracji publicznej. Wobec powyższego omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadny. Również brak jest podstaw pozwalających uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu do opłaty za wydanie karty pojazdu, należnej przed wejściem w życie tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji zastosował § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r. W żadnej części uzasadnienia bowiem Sąd nie powołał się na niniejszy przepis. Dlatego też nie zachodzą podstawy pozwalające na postawienie takiego zarzutu. Faktu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji omawianego przepisu nie można wywodzić wyłącznie z uznania uprawnienia skarżącego do zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, że przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przewidywał za wydanie wtórnika karty pojazdu opłatę w wysokości 75 zł. Z tych względów brak jest uzasadnienia dla zarzutu niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r. Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez przyjęcie, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu nastąpiła przed 15 kwietnia 2006 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia utracił moc obowiązującą przed 15 kwietnia 2006 r. Mianowicie Sąd, powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji, uznał za zasadną odmowę zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 obalił domniemanie konstytucyjności niniejszego przepisu. Jednakże należy zauważyć, że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za czynności powiatów od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. Jednocześnie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 TWE, wskazując w tej mierze na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna. W orzeczeniu tym ETS uznał, że: " Art. 90 akapit pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany." Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. W konsekwencji należało stwierdzić, że omawiany zarzut nie jest zasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.