II GSK 220/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1119/08 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1119/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie płatności obszarowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z następującym uzasadnieniem. W dniu 15 maja 2007 r. W. B. złożył wniosek o przyznanie na rok 2007 płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania położonych w gminie K., obręb O. Do płatności zadeklarowano powierzchnię 14,31 ha. Po kontroli administracyjnej zawartych we wniosku danych i ujawnieniu nieprawidłowości Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, bowiem suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej na działkach ewidencyjnych 451/240, 452/240, 453/240 była większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tych działkach; działka nr 455/240 nie znajdowała się w ewidencji gruntów, działka rolna G położona była na działkach ewidencyjnych, dla których podano błędne dane identyfikacyjne, a na działce rolnej A położonej w S. stwierdzono tereny nieuprawnione do płatności. W dniu 11 stycznia 2008 r. wnioskodawca stawił się w Biurze Powiatowym w P. i złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, iż rezygnuje ze złożenia wyjaśnień dotyczących działki nr 455/240. Organ I instancji uwzględnił dokonaną korektę, jednak wobec niewyjaśnienia kwestii działki nr 455/240 i położonej na jej powierzchni działki rolnej G wykluczył z płatności całą tę działkę o powierzchni 8,93 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a pozytywnie zweryfikowaną wyniosła 165,99%. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania płatności na rok 2007 i wymierzył sankcję na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w ustanawiającego szczegółowe zastosowania Rozporządzenia nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz.WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r.). Po rozpatrzeniu odwołania strony organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przyznanie płatności powinien być wypełniony zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 46, poz. 310). Obowiązkiem organu I instancji było sprawdzenie m.in. prawidłowości danych dotyczących działki nr 455/240. Organ podkreślił, iż w oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2008 r. wnioskodawca zrezygnował z wyjaśnienia stwierdzonych w stosunku do tej działki nieprawidłowości i dlatego też należało wykluczyć z dopłat powierzchnię objętą nieprawidłowościami. Organ podkreślił, że to strona, w świetle art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, powinna w toku postępowania przedstawiać wszystkie dowody i składać wyjaśnienia pozwalające rozpoznać sprawę. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których chce wywieść korzystne dla siebie skutki. Po rozpoznaniu skargi Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w świetle art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikałoby stąd, iż na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy producent rolny we wniosku o przyznanie płatności wskazał wszystkie dane szczegółowo wymienione w powołanym rozporządzeniu. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, nie obarczają organu obowiązkiem dopilnowania, aby wniosek (podanie) strony w optymalnym stopniu uwzględniał jego interesy ekonomiczne wynikające z przepisów prawa. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie miał obowiązku, na etapie składania wniosku, badania istnienia, statusu prawnego powierzchni działki rolnej nr 455/240. Sąd wskazał, że w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), działka rolna w pojęciu ustawy oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha - w przypadku Polski 0,3 ha. Podobnie pojęcie działki rolnej zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje, m.in. informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów. Działki rolne mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych, co oznacza, że nie są to tożsame pojęcia. Tak więc nie można pojęcia działki ewidencyjnej bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. To rolnik decyduje ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi we wniosku o płatności. Dane dotyczące działek ewidencyjnych umożliwiają jedynie ustalenie i zlokalizowanie położonych na nich działek rolnych. Tym samym błędne wskazanie numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych działek rolnych nie może pozbawiać rolnika dopłat. Sąd I instancji powołał art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 118/2004 z dnia 23 stycznia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.04.17.7) – wskazując na określony tym przepisem sposób weryfikacji obszarów działek rolnych. Według Sądu I instancji dla potrzeb ustalenia obszaru wyznaczonego w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 zastosowanie ma art. 143b ust. 6 oraz art. 143b ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, oraz art. 137 niniejszego rozporządzenia. Sąd stwierdził, że wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne formułowane w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa W ocenie WSA organ odwoławczy, zgadzając się z argumentacją organu I instancji ustalenia w kwestii ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności zawarte, wskazał jedynie, że areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie ustaleń kontroli administracyjnej wniosku i złożonych przez skarżącego wyjaśnień. Do akt nie dołączono żadnych zdjęć, wskazań ortofotomapy czy innych map obrazujących sporną działkę G. Ze zgromadzonego materiału nie wynika czy grunt, któremu przypisano numer ewidencyjny 455/240 działki istnieje, a także czy jest rolniczo wykorzystywany przez skarżącego. Nie wyjaśniono również, kiedy skarżący w korekcie wniosku dokonał skreślenia działki ewidencyjnej nr 455/240 z działki rolnej G. Tym samym Sąd nie miał możliwości dokonania pełnej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że istotne w sprawie było ustalenie rzeczywistego charakteru ujawnionej niezgodności i tego, kto ją spowodował, zwłaszcza w kontekście art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Jeżeli część powierzchni gruntu wchodzącego w skład działki rolnej nie spełnia kryteriów, to - w ocenie Sądu - tylko ta część powierzchni podlega wykluczeniu, a nie cała działka rolna, chyba, że pozostała część nie osiągnęła minimalnej wielkości działki rolnej. Mając na względzie powyższe wywody Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja była przedwczesna, a tym samym wydano ją z naruszeniem prawa procesowego (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło wpłynąć na wynik sprawy i wadliwe zastosowanie prawa materialnego, co w konsekwencji mogło pozbawić rolnika płatności w części lub całości, czy zastosowania wyższej sankcji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości przy jednoczesnym rozpoznaniu skargi. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie normy prawa procesowego – art. 107 k.p.a., poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu zapisów prawa materialnego i procesowego nie mające zastosowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że treść uzasadnienia wyroku wskazuje istotne naruszenie prawa materialnego. Zarzucono, że Sąd I instancji powołał nieobowiązujący w sprawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz obowiązujące dla spraw dotyczących płatności za 2004 r. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 118/2004 zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji – poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się – kontrolowany jest pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym podstawami skargi kasacyjnej. Bez znaczenia jest przy tym, czy zarzuty pod adresem Sądu I instancji sformułowano w petitum skargi kasacyjnej czy też w jej uzasadnieniu. W rozpoznawanym przypadku – jak już wskazano w części wstępnej uzasadnienia, przedstawiając skargę kasacyjną – jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 k.p.a., przez przyjęcie w rozstrzygnięciu zapisów prawa materialnego i procesowego niemających zastosowania w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że organ podniósł też zarzut wadliwego zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, oraz przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 118/2004, zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 – nieobowiązującego w sprawach dotyczących płatności za 2007 r. – o przyznanie których wnosił skarżący. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił kontrolowaną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie – w ocenie Sądu I instancji – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Zestawienie treści przytoczonego przepisu ze wskazaniem przez autora skargi kasacyjnej, w czym przejawia się naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji (dla przypomnienia: przez przyjęcie w rozstrzygnięciu prawa niemającego zastosowania w sprawie), wskazuje, że tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 107 § 3 k.p.a. reguluje materię dotyczącą uzasadnienia faktycznego decyzji. Podstawy prawne rozstrzygnięcia sądu zawiera zaś uzasadnienie wyroku. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a. Trafny jest natomiast zarzut wskazania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, nieznajdujacych zastosowania w sprawie. Skoro Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i zobligował organ do dokonania ustaleń istotnych dla sprawy – to wskazanie prawidłowych przepisów prawa materialnego jest konieczne. O tym, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy decydują bowiem normy prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że istotą sprawy była ocena zgodności zadeklarowanych obszarów, w szczególności odnośnie działki rolnej G, we wniosku zadeklarowanej przez skarżącego jako położona na działce ewidencyjnej nr 455/240, co do której ustalono w sposób niekwestionowany, że nie znajduje się w ewidencji gruntów. Sąd I instancji zalecając organowi ocenę charakteru tak ujawnionej niezgodności i zbadanie, kto tą niezgodność spowodował, wskazał na potrzebę poczynienia ustaleń w kontekście art. 6.1. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Przepis ten reguluje zaś przyznawanie płatności (jej zmniejszenie lub anulowanie) w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – a tego typu okoliczności w sprawie nie zachodziły i ich ustalenie nie może być uznać za istotne dla załatwienia sprawy. Zgodzić należy się zatem ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że Sąd I instancji wadliwie zastosował ww. przepis. Ponadto Sąd zalecił dokonanie ustaleń danych związanych z działkami rolnymi z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2491/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. – zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 118/2004 z dnia 23 stycznia 2004 r. – podczas gdy rozporządzenie to utraciło moc z dniem 7 maja 2004 r., zatem nie znajduje zastosowania w sprawie o płatności za 2007 r. o przyznanie których w tej sprawie wniósł skarżący. Podkreślić należy, że zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez żadną ze stron nie jest kwestionowana i – wobec braku stosownych zarzutów procesowych – nie podlegała kontroli kasacyjnej. W sprawie nie było zatem podstaw, by przyjąć, że zaskarżone orzeczenie – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego rzutuje bowiem na zakres ustaleń stanu faktycznego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie można było przy tym pominąć faktu, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku – mimo nie do końca trafnych argumentów skargi kasacyjnej – zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wziął pod uwagę sytuację finansową skarżącego, wykazaną uwzględnionym w części wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, jak i fakt, że nie przyczynił się on do powstania kosztów związanych z tym postępowaniem.