VI SA/Wa 2481/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych, utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 7, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.1, załącznika do tej ustawy, art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. W dniu [...] lipca 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli samochód ciężarowy marki M. nr rej. [...] z naczepą marki W. o nr rej. [...], kierowany przez M. M.. Zgodnie z okazanymi dokumentami stwierdzono wykonywanie transportu drogowego rzeczy (nawóz wapienny) przez "E." s.c. R. K., J. W.. Kierowca okazał do kontroli wypis z dnia [...] maja 2008 r. z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydany przez Prezydenta Miasta M. dla "E." s.c. R.K. W związku z faktem, iż podczas kontroli nie okazano licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy dla J. W. stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przez niego transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. J. W. został zawiadomiony przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wezwano go do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń oraz przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru przedsiębiorców. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organu I instancji, R. K. i J. W., zwany dalej skarżącym, w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. wskazali, że w dniu [...] maja 2008 r., ze względu zmianę swojego zamieszkania J. W., złożyli w Urzędzie Miasta M. wniosek o dokonanie zmian w licencji nr [...], której pierwotnie udzielono na rzecz "E." s.c. R. K., J. W.. W dniu [...]maja 2008 r. R. K. otrzymał z Urzędu Miasta M. nowe wypisy licencji nr [...] z uwagą, że po wymianie należy zwrócić stare wypisu z licencji, co też uczyniono. Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2008 r. kierowca legitymował się tylko wypisem z licencji nr [...] wystawionym ma R. K.. Dla J. W. licencja nr [...] została wystawiona przez Starostę M. w dniu [...] lipca 2008 r. Do pisma dołączono: - kopię zaświadczenia Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2008 r., prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej, z którego zmiana miejsca zamieszkania J. W., - kopię licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...], dla "E." s.c. R. K., J. W., - kopię licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...], dla "E." s.c. R. K., wystawionej przez Prezydenta Miasta M. - kopię licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...], dla J. W., wystawionej przez Starostę M. z data ważności do [...] listopada 2035 r. - kopię postanowienia Prezydenta Miasta M. z dnia [...] maja 2008 r. o przekazaniu według właściwości Burmistrzowi Miasta M. wniosku J. W. i R. K. o dokonanie zmian danych w licencji nr [...] dotyczącej zmiany adresu zamieszkania przedsiębiorcy J. W., W toku postępowania administracyjnego uzyskano z Urzędu Miasta M. informację (pismo z dnia [...] lipca 2008 r.), iż: - R. K. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta M., - J. W. figurował w ww. ewidencji działalności gospodarczej i został wykreślony z bazy danych decyzją z dnia [...] maja 2008 r. w związku ze zmianą adresu zamieszkania przedsiębiorcy z M. na M. (załączono kopie ww. decyzji) - obydwaj ww. przedsiębiorcy posiadali wspólną licencję nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz 3 wypisy (nr [...] z [...] maja 2006 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.). W związku ze zmianą adresu zamieszkania J. W. decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] maja 2008 r. dokonano zmiany w licencji nr [...] poprzez zmianę nazwy przedsiębiorcy na "E." s.c. R. K. (w aktach administracyjnych sprawy kopia omawianej decyzji), - R. K. posiada ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydaną przez Prezydenta Miasta M. oraz 3 wypisy z dnia [...] maja 2008 r., natomiast J. W. starał się o wydanie licencji w organie właściwym ze względu na nowe miejsce zamieszkania, tj. w M., - w wykazie pojazdów zgłoszonych do powyższej licencji figuruje samochód ciężarowy o nr rej. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. W., wspólnika spółki cywilnej "E." s.c. R. K., J. W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy z o transporcie drogowym oraz l.p. 1.1 załącznika do tej ustawy. Stwierdził, że w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2008 r. jedynie przedsiębiorca R. K. posiadał ważną licencję nr [...], natomiast J. W. nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Wskazał, iż zgodnie z przedstawionymi dokumentami licencję nr [...] na wykonywanie transportu krajowego rzeczy, wydaną przez Starostę M., skarżący uzyskał w dniu [...] lipca 2008 r., a zatem bezsporne jest, że w dniu kontroli nie posiadał ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W., podnosił, iż posiadana przez niego licencja na wykonywanie usług transportowych nie została mu cofnięta ani też nie wygasła. Samą licencję posiadał, a jedynie na skutek czynności administracyjnych, związanych ze zmianą siedziby nie posiadał dokumentu potwierdzającego jej udzielenie. W ocenie skarżącego sam brak dokumentu stwierdzającego uprawnienie nie jest równoznaczny z brakiem licencji na wykonywanie ściśle określonych usług transportowych, a zmiana dokumentu stwierdzającego udzielenie licencji nie jest równoznaczna z cofnięciem bądź wygaśnięciem licencji. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, powtarzając stanowisko zawarte w decyzji I instancji. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ podniósł, iż decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] maja 2008 r. dokonano zmiany w licencji nr [...], poprzez nazwę zmiany przedsiębiorcy. W zmienionej nazwie przedsiębiorcy, nie figuruje już J. W.. Skarżący nie złożył odwołania od omawianej decyzji, która pozbawiła go licencji. Mógł złożyć także wniosek o zawieszenie postępowania, mający na celu wstrzymanie zmiany licencji nr [...], do czasu wydania nowej licencji na jego rzecz. W ocenie organu takie postępowanie mogło uchronić skarżącego przed sytuacją nie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nie uchylenie decyzji I instancji i nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz naruszenie art. 93 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że brak licencji zachodzi w przypadku, gdy przedsiębiorca nigdy licencji nie uzyskał albo, gdy udzielona przedsiębiorcy licencja została cofnięta lub wygasła. W przedmiotowej sprawie nie miał miejsca brak licencji, albowiem nie została ona cofnięta ani nie wygasła. W ocenie skarżącego postępowanie toczące się w przedmiocie zmiany adresu zamieszkania nie może być równoznaczne z brakiem licencji w rozumieniu art. 93 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zmiana licencji nr [...] przez decyzję Prezydenta Miasta M.z dnia [...] maja 2008 r. pozbawiła skarżącego uprawnień do wykonywania transportu drogowego w oparciu o tę licencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej zawartych między innymi w przepisach art. 7, 8, 9, i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelną zasadą tego postępowania jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasada ta jest ściśle związana z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej, zawartą w art. 9 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakładając karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, organ uznał, iż skarżący, będąc wspólnikiem spółki cywilnej nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Z materiału dowodowego oraz wyjaśnień przekazanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskano informacje, iż skarżący posiadał licencję (wspólnie z drugim wspólnikiem), na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz, iż w związku ze zmianą adresu zamieszkania, w przepisanym terminie wystąpił do organu, który wydał licencję o zmianę danych w posiadanej licencji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego w krajowym transporcie drogowym jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Wniosek o dokonanie zmiany licencji został przekazany do załatwienia Staroście M., który wydał w dniu [...] lipca 2008 r. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ze wskazanym okresem ważności do dnia [...] listopada 2035 r., tj. z tym samym okresem ważności co pierwotnie udzielona licencja. Udzielona licencja nie była zatem zupełnie nowym uprawnieniem. Zasadnie zatem podnosi skarżący, iż nie można mu stawiać zarzutu braku posiadania licencji, licencja nie została mu cofnięta ani nie wygasła. Toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany w posiadanej licencji adresu zamieszkania nie może być równoznaczne z brakiem licencji. Organ, do którego zwrócił się skarżący (wraz ze wspólnikiem) o dokonanie zmiany danych w licencji wydał wprawdzie w dniu [...] maja 2008 r. decyzję o zmianie licencji poprzez wykreślenie skarżącego z rubryki nazwa przedsiębiorcy, ale jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii tej decyzji, nie otrzymał jej skarżący. Nieotrzymanie decyzji o zmianie posiadanej licencji, będącej de facto odebraniem mu posiadanych uprawnień potwierdził na rozprawie skarżący. Powyższe oznacza, iż wbrew twierdzeniu organu w zaskarżonej decyzji, skarżący nie wiedział, iż na podstawie złożonego wniosku o zmianę danych w licencji organ cofnął mu licencję, więc nie mógł skarżyć jej poprzez złożenie odwołania ani składać wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. wydana przez Urząd Miasta M., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o zmianę danych w posiadanej licencji, poprzez wykreślenie go z posiadanej licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nie mogła stanowić pretekstu do uznania, iż skarżący nie posiada licencji. Wniosek skarżącego nie został właściwie rozpoznany, odebranie mu licencji poprzez wykreślenie go z pozycji uprawnionego przedsiębiorcy i niepoinformowanie go o wydanej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zmiany licencji, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niewątpliwie skarżący w dacie kontroli nie posiadał jeszcze dokumentu (licencji) wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku o zmianę danych w licencji, co w ocenie Sądu, uzasadniało ew. postawienie zarzutu określonego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod. poz. lp. 1.7, tj. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty sankcjonowane karą w wysokości 500 zł ale nie uznanie, iż w ogóle nie posiada licencji. Stwierdzone naruszenia wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.