II SA/Gl 1003/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi H.S. oraz F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. H. i F. S. złożyli w Urzędzie Miasta C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji argumentując, iż w wyniku przeprowadzenia analizy cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym stwierdzono, że w obszarze tym oprócz budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, występuje wyłącznie zabudowa usługowa (usługi związane z motoryzacją, w tym stacja paliw) oraz obiekty infrastruktury technicznej (podstacja SN), nie występuje zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zaproponowany sposób i projektowane gabaryty zabudowy nie spełniają zatem kontynuacji zastanego układu przestrzennego, pogłębiają dysonans w istniejącym zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Utrwalanie funkcji mieszkaniowej poprzez akceptację nadbudowy jedynego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wywoła sprzeczność z istniejącym zagospodarowaniem terenu, którego istniejąca funkcja usługowa posiada kontynuację w zamierzeniach inwestycyjnych planowanych na działkach sąsiednich, niezabudowanych (wydane decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę usługową). Do decyzji organ I instancji dołączył wyniki sporządzonej przez urbanistę analizy oraz załącznik graficzny. Pismem z dnia [...]r. H. i F. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W obszernym odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą wszystkie przesłanki, które są wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) obrazę art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, a to konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, zasady równego traktowania oraz bezstronnego rozstrzygania sprawy przez prowadzenie postępowania w ten sposób aby zrealizować i zabezpieczyć planowane przyszłe interesy właściciela nieruchomości, z którymi graniczy nieruchomość skarżących z trzech stron, co wynika z samej analizy uzasadnienia do wydanej decyzji. Niedopuszczalne jest zawarcie w zaskarżonej decyzji sformułowania, iż "utrwalanie funkcji mieszkaniowej poprzez akceptację nadbudowy jedynego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wywoła sprzeczność z istniejącym zagospodarowaniem terenu, którego istniejąca funkcja usługowa posiada kontynuację w zamierzeniach inwestycyjnych planowanych na działkach sąsiednich"; 3) obrazę art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie się na niekompletnej, nie aktualnej, zawierającej nieprawdziwe informacje i nie przedstawiającej wystarczającego obszaru, mapie terenu objętego analizą, gdzie zamiast zobrazowania rzeczywistego stanu faktycznego całego terenu znajduje się zakreskowana powierzchnia na mapie co zgodnie z legendą mapy oznaczać ma " tereny obsługiwane z innych dróg publicznych", a zamiast ul. [...] jest naniesiona na mapie informacja, iż jest to ul. [...] co nie polega na prawdzie (przy ul. [...] znajduje się stacja benzynowa); 4) obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uzasadnienie w decyzji przez organ I instancji dlaczego przyjął minimalny obszar analizy; 5) błędy w ustaleniach faktycznych, w tym mylne uznanie przez organ I instancji, iż w rejonie przedmiotowej wnioskowanej nieruchomości nie znajdują się budynki mieszkalne podczas gdy już w odległości przyjętej przez organ I instancji wynoszącej [...] metrów wokół działki analizowanej znajduje się budynek mieszkalny położony przy ul. [...]. Ponadto w odległości około [...] metrów od granicy nieruchomości skarżących znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...] oraz dalsze budynki mieszkalne wzdłuż tej ulicy oraz ulic przyległych, co daje podstawę do stwierdzenia, że istnieje w pobliżu nieruchomości skarżących zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla planowanej inwestycji skarżących. Do odwołania H. i F. S. dołączyli zdjęcia obrazujące pobliską zabudowę. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorów odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przyznało rację inwestorom, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) nie zostały zakreślone maksymalne granice obszaru analizowanego lecz minimalne. Brak granic maksymalnych oznacza, iż obszar analizowany winien być tak szeroki aby można było pozytywnie rozpatrzyć wniosek inwestora. Ulica [...] jest główną ulicą dzielnicy mieszkaniowej [...] zabudowaną zarówno budynkami mieszkalnymi jak i usługowymi. To, że w bezpośrednim sąsiedztwie wskazanego do nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie ma budynku mieszkalnego nie oznacza, że takiej zabudowy brak. Zdaniem Kolegium gdyby organ I instancji wykazał dobrą wolę i do analizy przyjął większy obszar to bez trudu znalazłby budynki, które pozwoliłyby na określenie warunków wynikających z pkt. 1 ust.1 art. 61 u.p.z.p.. Wyznaczając minimalny obszar analizowany skutkujący negatywnym załatwieniem złożonego wniosku, organ winien zaś wyjaśnić motywy swojego działania. Ponadto, zdaniem Kolegium, ustawodawca wskazując sposób wyznaczania parametrów budynku dał możliwość dopuszczenia odstępstwa, jednak organ I instancji pominął to milczeniem. Wykładnia zakresu pojęć dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie może być wykładnią zawężającą, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Organ winien również mieć na uwadze, że wskazana do zainwestowania działka jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym wnioskodawców i w ewidencji gruntów oznaczona jest również jako budowlana. Inwestycja nie dotyczy budowy nowego obiektu lecz nadbudowy celem stworzenia lepszych warunków życiowych. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] po raz wtóry odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż ponownie przyjął dla przeprowadzenia analizy cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu obszar w odległości [...] m od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu zwiększenie obszaru analizowanego ponad minimum przewidziane rozporządzeniem zatraca sens cyt. "przyjętej idei o ładzie przestrzennym". Organ I instancji wskazał, iż w tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej, a istniejąca zabudowa zlokalizowana wzdłuż ulicy [...] zdecydowanie wskazuje na dominację usług. Takie realia potwierdza status ulicy [...], która wraz z ulicami [...]-[...]-[...] stanowi ciąg komunikacyjny wchodzący w skład drogi publicznej będącej połączeniem między miastami C.-T.-G. Ruch drogowy prowadzony tymi ulicami jest o znacznym natężeniu, często tranzytowy, co nie sprzyja rozwojowi zabudowy mieszkaniowej przy ww. ulicach. Stąd (analizując wydane decyzje dla terenów przyległych do ulicy [...], na odcinku ok. [...] m od granicy działki objętej wnioskiem, w kierunku północnym) zarejestrowano przypadki przekształcania się zabudowy mieszkaniowej w usługową oraz liczne wnioski inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla zagospodarowania terenów dla funkcji usługowej. Organ podkreślił nadto, że działka objęta wnioskiem -oznaczona nr ewidencyjnym [...] obręb [...]- w ewidencji gruntów prowadzonej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. opisana jest jako teren mieszkaniowy ([...]) a obecnie teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (wnioskowanym do nadbudowy) i gospodarczym oraz budynkami usługowymi (warsztat mechaniki pojazdowej), położonymi w głębi nieruchomości. Teren położony jest wśród zabudowy usługowej (w sąsiedztwie - stacja paliw, wypożyczalnia samochodów) oraz obiektów infrastruktury technicznej (podstacja [...]). Wobec powyższego w omawianym przypadku, zdaniem Prezydenta Miasta C., gabaryty projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego należałoby określić na podstawie analizy parametrów istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy o analogicznej funkcji, obsługiwanej z tej samej drogi publicznej (ulicy [...]). A ponieważ zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje, nie ma podstaw do określenia formy architektonicznej i gabarytów dla nowej zabudowy. Pismem z dnia [...]r. H. i F. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej: 1) obrazę art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz brak dbałości o bezstronność rozstrzygania; 2) obrazę art.10 k.p.a. poprzez nie poinformowanie wnioskodawców o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji; 3) obrazę art.7, 77, 80 k.p.a. poprzez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, niedokładne ustalenie stanu faktycznego, dokonanie błędnych i nieprawdziwych ustaleń w tym nieprawdziwe stwierdzenia organu I instancji, że: - pomiędzy nieruchomością wnioskodawców a nieruchomością zabudowaną domem mieszkalnym przy ul. [...] jest zagospodarowany teren w zupełnie inny sposób "zabudową usługową", "gruntami rolnymi", podczas gdy teren ten wzdłuż ul. [...] o długości około [...] metrów nie jest w ogóle zabudowany jakimikolwiek budynkami; - analizując zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ul. [...] należy stwierdzić, że proporcje ww. funkcji zdecydowanie wskazują na dominacje usług, podczas gdy nie jest to prawdą co obrazują zdjęcia przedstawiające całą zabudowę ul. [...]; - ruch drogowy prowadzony ulicami [...]-[...]-[...] nie sprzyja rozwojowi zabudowy mieszkaniowej podczas gdy ulice te są w całości zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz w mniejszej części usługowymi co wskazuje na zabudowę mieszaną; - budynek wnioskodawców położony jest wśród zabudowy usługowej podczas gdy w rzeczywistości zabudowania te (stacja paliw i wypożyczalnia to przedmiot działalności jednego podmiotu gospodarczego prowadzonego w formie spółki prawa handlowego firma [...] sp. z o.o.) znajdują się od strony południowej od nieruchomości wnioskodawców przy założeniu, że położone one są przy ul. [...], a nie ul. [...]. Stacja [...] zaś nie kwalifikuje się zdaniem skarżących do wskazania jako argument przeciwko pozytywnemu rozpoznaniu wniosku, gdyż tego typu budynki i urządzenia są rozmieszczane w różnych miejscach miast i innych obszarów co jest związane z zelektryfikowaniem kraju; 4) obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu niezgodnych ze stanem faktycznym wyżej wskazanych ustaleń; 5) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 61 u.p.z.p. poprzez m.in. ograniczenie skarżącym ich prawa do zagospodarowania terenu na podstawie uznania administracyjnego, iż planowana inwestycja wnioskodawców będzie sprzeczna z ładem przestrzennym analizowanej okolicy przyległej do ul. [...] podczas gdy faktyczne ład ten przejawia się na istnieniu nieruchomości zabudowanej skarżących o charakterze mieszkaniowym i usługowym oraz nieruchomości należącej do [...] sp. z o.o. o charakterze usługowym położonej przy ul. [...] (według organu I instancji przy ul. [...]) w pozostałym obszarze analizowanym nie występują żadne działki zabudowane (poza stacją transformatorową która jednak nie jest tożsama ani z zabudową nieruchomości wnioskodawców jak i nieruchomości spółki [...]). Budynki firmy [...] obsługiwane są z ul. [...] ( ul. [...]). Do odwołania H. i F. S. dołączyli płyty CD zawierające zdjęcia cyfrowe obrazujące pobliską zabudowę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest nie spełnienie warunku określonego w pkt. 1 art. 61 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugoinstancyjny podkreślił, iż z analizy dołączonej do projektu decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny wnioskodawców co uniemożliwia, zdaniem organu I instancji, ustalenie parametrów o których mowa w pkt.1 ust.1 art. 61 ustawy. Powyższe ustalenie potwierdza odwołanie z którego wynika, iż przy ulicy [...] w odległości ok. [...] m od działki inwestorów brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Pismem z dnia [...]r. H. i F. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji ponawiając zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo zarzucili też decyzji pierwszoinstancyjnej obrazę art. 6, i 107 k.p.a. natomiast decyzji wydanej przez Kolegium obrazę art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji możliwość prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy zbadać należało w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zawarta w artykule tym tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w odróżnieniu od ustawy traktującej o działce dostępnej z tej samej drogi publicznej rozporządzenie, o którym mowa powyżej, pozornie nakazuje ujmować cały wyznaczony obszar analizowany. Nie może jednak ujść uwagi, iż niezależnie od owych wątpliwości rozporządzenie nie stanowi autonomicznej regulacji a jedynie akt wykonawczy do ustawy i interpretowane musi być w zgodzie z art. 61, na podstawie którego to przepisu zostało wydane. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06 pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, choć oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej, nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień - LEX nr 322451. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stan faktyczny w zakresie zagospodarowania działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) pomimo długotrwale prowadzonego przez organy postępowania, zdaniem Sądu, nie został w sposób jednoznaczny ustalony i nadal wzbudza istotne wątpliwości. W myśl bowiem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. działka wnioskodawców znajduje się cyt. "wśród" zabudowy usługowej, a w sąsiedztwie znajduje się stacja paliw, wypożyczalnia samochodów oraz obiekty infrastruktury technicznej - podstacja [...] (z uzasadnienia decyzji nie wynika czy określenie "wśród" oznacza, że wskazane obiekty znajdują się w obszarze analizowanym, czy też że nie tylko położone są w granicach tego obszaru lecz nadto dostępne są z tej samej ul. [...]). W myśl natomiast uzasadnienia decyzji Kolegium, które notabene raz opisuje stan faktyczny przy ul. [...], raz natomiast traktuje o obszarze analizowanym, nie zaś zabudowie dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy ul. [...] cyt. "brak jest jakiejkolwiek zabudowy". Wątpliwości związane z rzeczywistą zabudową istniejącą w obszarze analizowanym na działkach położonych przy ul. [...] podnosili też wnioskodawcy w odwołaniu, przedkładając na dowód ich istnienia płyty CD ze zdjęciami. W uzasadnieniu podjętej decyzji do zarzutów tych, a także innych podniesionych w odwołaniu, Kolegium jednak nie ustosunkowało się, a z nader lakonicznego uzasadnienia, którego znaczną część stanowi zacytowany fragment z wydanego w innej sprawie wyroku WSA w Gliwicach, nie wynika też czy płyty owe były przedmiotem analizy i jakie ustalenia zostały przez Kolegium dokonane. Jednoznaczny obraz zabudowy nie jest także możliwy do ustalenia na podstawie stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej mapy, natłok działek przy ul. [...] powoduje bowiem, przy zastosowanej skali, jej niemal nieczytelność. Rozstrzygnięcie wątpliwości tych ma, zdaniem Sądu, charakter kluczowy w sprawie zwłaszcza, że zamierzeniem inwestorów nie jest budowa nowego obiektu lecz nadbudowa budynku mieszkalnego na działce istniejącego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać też należy, iż z akt sprawy nie wynika przyczyna istotnej rozbieżności w zakresie oceny przez SKO wytyczonego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego obszaru analizowanego. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...]r. została bowiem przez SKO uchylona rozstrzygnięciem z dnia [...]r., albowiem Kolegium zarzuciło organowi I instancji ograniczenie się do obszaru w świetle rozporządzenia minimalnego ([...] m od granic terenu inwestycji). W decyzji natomiast stanowiącej przedmiot wniesionej do Sądu skargi Kolegium, notabene orzekając w znacznej części w tym samym składzie, taki sam obszar analizowany uznało za wyznaczony prawidłowo. Sąd podkreśla w tym miejscu, że SKO nie jest związane swoją oceną dokonaną w poprzedniej decyzji i na kolejnym etapie postępowania może stanowisko swe zmienić. Jednakowoż w sytuacji gdy organ drugoinstancyjny uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na wadliwie, jego zdaniem wyznaczony obszar analizowany, a obecnie identyczne w tej mierze rozstrzygnięcie uznaje za prawidłowe pomimo tych samych rozmiarów obszaru analizowanego, a także pomimo faktu, iż obecne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w swej części merytorycznej stanowi niemal dosłowne powtórzenie uzasadnienia uprzednio zakwestionowanego - tak diametralna zmiana stanowiska winna zostać uzasadniona. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o jej ewentualnej trafności i jakości merytorycznej, w tym o dokonanej ocenie w zakresie braku zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.