II SA/Po 855/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009r. sprawy ze skargi Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska II SA/Po 855/08 Uzasadnienie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] ustalił, na rzecz Ł. C., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu samochodowego o część socjalną, na działce nr[...], położonej przy ul. [...] w P . Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B . W odwołaniu zarzucił on wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 107 § 3 kpa, poprzez całkowite pominięcie i nie zajęcie stanowiska wobec zarzutów skarżącego, -art. 6 i 7 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie czynności połączenia działek nr [...] i [...] w jedną działkę nr [...], która to czynność stanowiła próbę obejścia prawa. Ponadto skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z treścią decyzji, bowiem organ nie dołączył do zaskarżonej decyzji załącznika graficznego nr [...] i wyniku analizy nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2008r. utrzymało zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, zarzuty skarżącego dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na sąsiednie działki oraz rozbudowa w odległości 1,5m od jego posesji nie są uzasadnione i nie mogą być powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 kpa nie znajdują potwierdzenia, bowiem decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, a nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego odnośnie potencjalnych zagrożeń w związku z funkcjonowaniem warsztatu nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasady działania firm usługowych i produkcyjnych ustalone są w odrębnych przepisach prawa i te kwestie nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Również scalenie gruntów nie budzi wątpliwości organu, bowiem zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do kwestionowania jego poprawności. Odnośnie zarzutu niedołączenia załączników do decyzji, to skarżący potwierdził odbiór decyzji, a jeśli wskazanych załączników do decyzji by nie dołączono, to skarżący mógł się z nimi zapoznać w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji i przed organem odwoławczym. Na powyższą decyzję M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując w szczególności, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, że prowadzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza w obecnym kształcie stwarza zagrożenie dla otoczenia oraz zakłóca możliwość korzystania z sąsiednich posesji. Lakoniczna wzmianka na ten temat organu odwoławczego nie spełnia, zdaniem skarżącego, wymogów ar. 107 § 3 kpa, bowiem organ nie wskazał na czym opiera swoje wnioski. Zdaniem skarżącego, organ pominął, że połączenie przez wnioskodawcę działek nr [...] i [...] miało na celu obejście prawa, czym naruszył przepisy art. 6 i 7 kpa. Jak wynika z akt sprawy wcześniej prowadzonego przez organy postępowania w sprawie warunków zabudowy działki nr [...], dotyczącego tej samej inwestycji, organ pierwszej instancji wyznaczył inny obszar analizowany i przyjął inne wskaźniki procentowe zabudowy niektórych działek sąsiednich. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Po złożeniu powyższej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2008r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarga M. B. jest uzasadniona. Organ podniósł, że w trakcie rozpoznania ponownie sprawy, została sporządzona nowa analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie wskazano że odnośnie części rolnej działki wymagane jest uzyskanie uzgodnienia z właściwym organem na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co organ pierwszej instancji całkowicie pominął, przyjmując całą powierzchnię działki nr [...] dla ustalenia procentowego wskaźnika zabudowy. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy m.in. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów ( pkt 4). Z kolei powyższa decyzja autokontrolna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest przedmiotem skargi Ł. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, że zarzuty M. B. są bezprzedmiotowe, gdyż połączenie działek nr [...] i [...] było zgodne z prawem. Ponadto skarżący podniósł, że działki sąsiadów są zabudowane, M. B. wybudował garaż na granicy działki skarżącego za jego zgodą, a usytuowanie inwestycji w odległości 1,5m od tego garażu i na jego długości nie może być dla sąsiedniej działki uciążliwe. Skarżący podkreślił, że działka ma dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojona, a z postanowienia Starosty P. wynika, że nie wymaga uzyskania decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 października 2008r. w sprawie II SA/Po 733/08 skarga M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2008r. została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia nawet najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości ( por. wyrok NSA z dnia 5.02.2008r. I OSK 581/07, lex nr 355665, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.02.2005r., IIISA 1804/02., ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 851/05, lex nr 190835). Porównanie treści skargi w niniejszej sprawie (tj. jej zarzutów, wniosków i podstawy) z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ wprawdzie uchylił wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] maja 2008r i decyzję ją poprzedzającą, a więc uwzględnił w tym zakresie żądanie skargi M.B. , ale z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ podzielił zarzuty skarżącego zawarte w skardze. Uzasadniając decyzję autokontrolą, organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów skargi i zaprezentował inną od przedstawionej w skardze ocenę prawną wydanych aktów podlegających autokontroli, powołując się na zupełnie inną podstawę faktyczną i prawną uchylenia obydwu decyzji, a mianowicie brak uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. W rezultacie organ wykorzystując przepisy art. 54 § 3 p.p.s.a., dokonał korekty swojej decyzji naruszając zasadę stabilności decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa., który stanowi że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powyższe naruszenie przepisów postępowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w pkt II wyroku ma oparcie w art. 152 p.p.s.a. /-/ Barbara Drzazga /-/ Aleksandra Łaskarzewska /-/ Barbara Kamieńska