I SA/Wa 1303/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi M.S. i B.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. poleca Kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrócić M.S. i B.J. solidarnie kwotę 3 800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] – działając na zasadzie art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M.S. i B.J., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], odmawiającej ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], [...] i [...], tj. działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2 oraz decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], [...] i [...], tj. działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego w/w decyzjami Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, że Prezydent W. odmowę ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego opisanymi na wstępie decyzjami motywował tym, iż fakt nie odebrania przez stronę przyznanego odszkodowania nie może skutkować roszczeniem o waloryzację ustalonego odszkodowania. W odwołaniach od powyższej decyzji M.S. i B.J. zarzucili organowi I instancji m.in., uchybienia proceduralne, mające wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy a także błąd w ustaleniach faktycznych. W związku z powyższym wnosili o uchylenie decyzji Prezydenta w całości i wydanie decyzji o waloryzacji odszkodowania a M.S. wniósł dodatkowo (ewentualnie) o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda stwierdził, że sprawa wywłaszczenia przedmiotowego gruntu została rozstrzygnięta dwiema decyzjami o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tj. decyzjami Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.[...]: z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...]. W punkcie II w/w decyzji orzeczono, iż "kwota odszkodowania zostanie wypłacona ze środków Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej i zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 1985 r. złożona do depozytu sądowego, z uwagi na przeszkodę polegającą na niemożności ustalenia osoby uprawnionej. W decyzjach tych omyłkowo przy tym wskazano "art. 68 ust. 2", choć prawidłowo powinno być: "art. 64 ust. 2". Pismem z dnia 14 maja 2001 r. M.S. i B.J. wystąpili z wnioskiem o cyt.: "wypłacenie zwaloryzowanego odszkodowania za powyższe nieruchomości". Wniosek ponowiono w dniu 25 kwietnia 2005 r. Z treści tego ostatniego pisma wynikało, iż skarżący domagali się ustalenia aktualnej wysokości odszkodowania orzeczonego powołanymi na wstępie decyzjami Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] wraz z uwzględnieniem odsetek za zwłokę. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zauważył, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do rozstrzygnięcia żądania wypłacenia odszkodowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Odszkodowanie ustalone w pieniądzach stanowi zwykłe zobowiązanie pieniężne, do wykonania którego zastosowanie znajdują przepisy art. 450 - 486 kodeksu cywilnego, zaś do skutków jego niewykonania - również przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zawarte w art. 117 i nast. k.c. Również roszczenia z tytułu należnych odsetek oraz naprawienia szkody, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, niezależne od roszczenia głównego o odszkodowanie, w braku wyraźnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazującego ich ustalanie na drodze postępowania administracyjnego, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Ustalony w art. 132 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy gospodarce nieruchomościami obowiązek waloryzacji odszkodowania ma natomiast zastosowanie również w odniesieniu do odszkodowań ustalonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), ale obowiązek określony w tym przepisie nie dotyczy odszkodowań, które zostały w sposób prawidłowy złożone do depozytu sądowego. Zgodnie bowiem z art. 470 k.c. ważne złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego ma takie same skutki, jak spełnienie świadczenia. Organ podkreślił, że w omawianej sprawie kluczową kwestią było stwierdzenie prawidłowości złożenia kwoty odszkodowania należnej z tytułu wywłaszczenia przedmiotowymi decyzjami. Ocena powyższego należy jednak do sądu powszechnego. Wnioskodawcy zatem mogą dochodzić swych roszczeń w niniejszej sprawie, ale jedynie na drodze postępowania cywilnego. W związku z powyższym – zdaniem Wojewody - organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż fakt nieodebrania przez stronę przyznanego odszkodowania nie może skutkować roszczeniem o waloryzację ustalonego odszkodowania. Brak jest bowiem jednoznacznych dowodów, świadczących, iż ustalone odszkodowanie nie zostało wpłacone do depozytu sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli M.S. i B.J.. Skarżący zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie prawa materialnego tj. -) art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 471 i nast. k.c. oraz art. 354 § 1 k.c. - polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że samo wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania odszkodowania i jego wpłacenia do depozytu sądowego może uchodzić za należyte wykonanie zobowiązania do wypłaty odszkodowania, podczas gdy z przepisów kodeksu cywilnego, poświeconych sposobowi wykonania zobowiązań pieniężnych, jednoznacznie wynika, że świadczenie pieniężne jest spełnione, gdy faktycznie trafia do rąk wierzyciela lub zostaje odebrane przez niego z depozytu sądowego, -) art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 k.c. - poprzez nieuprawnione przerzucenie na skarżących ciężaru udowodnienia, że odszkodowania nigdy nie wpłacono do depozytu sądowego, choć w myśl przywołanego przepisu to organ administracji winien udowodnić fakt spełnienia świadczenia - jako dłużnik świadczenia o charakterze cywilnoprawnym, a w przypadku niemożności udowodnienia tego faktu, organ winien był orzec zgodnie z wnioskiem skarżących. Ponadto skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: -) art. 138 § 2 in fine k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie zarzutu odwołania od decyzji organu l instancji polegającego na tym, iż organ l instancji pominął wiążące ustalenie dokonane przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., w której to decyzji Wojewoda jednoznacznie rozstrzygnął, iż świadczenia nigdy nie wpłacono do depozytu sądowego, -) art. 76 § 1 k.p.a. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu w niniejszej sprawie faktów, które zostały stwierdzone w oficjalnych pismach Wydziałów Finansowych Sądu Okręgowego w W., Sądu Rejonowego dla W. [...] i Sądu Rejonowego dla m. W., pomimo tego, że dokumenty te korzystają z domniemania zgodności z prawdą faktów w nich stwierdzonych. W efekcie tego jednoznaczna informacja, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie zostało nigdy złożone do depozytu sądowego, nie skutkowało wydaniem decyzji waloryzacyjnej, pomimo faktu, iż w toku postępowania nie przeprowadzono żadnego dowodu przeciwnego. W rezultacie skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. W obszernym uzasadnieniu skargi akcentowano w szczególności, że Wojewoda w poprzedniej swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda jednoznacznie rozstrzygnął, iż przedmiotowych świadczeń nigdy nie wpłacono do depozytu sądowego a obecnie, choć żadne, nowe, przeciwne dowody w sprawie nie zostały przeprowadzone – zmienił swoje dotychczasowe zapatrywanie. Podkreślano również, że gdyby świadczenia zostały wpłacone do depozytu sądowego, to organ otrzymałby pokwitowanie zawierające wszystkie informacje dotyczące wysokości świadczeń, dłużnika i wierzyciela. Organ zaś nie mógł w tej sprawie wylegitymować się tego rodzaju pokwitowaniem. Wskazywano przy tym, że w pismach Oddziału Finansowego Sądu Okręgowego z dnia 13 lutego 2004 r., 22 marca 2004 r., 29 lipca 2004 r. i 21 września 2004 r. stwierdzono, że w księgach rachunkowych Sądu Okręgowego, Sądu Rejonowego dla W. i Sądu Rejonowego dla W. [...] nie figuruje pozycja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przed omówieniem jednak zarzutów zawartych w skardze zwrócić trzeba przede wszystkim uwagę na brak logicznej spójności pomiędzy sentencją decyzji Wojewody a jej uzasadnieniem. Z treści bowiem uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podziela rozstrzygnięcie Prezydenta W., choć w sentencji decyzji - to rozstrzygnięcie uchylił. Następnie decyzją reformatoryjną orzekł w taki sam sposób, jak organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda nie wyjaśnił przy tym, co spowodowało wydanie tego rodzaju orzeczenia. Wprawdzie wspomniano w nim, że w odwołaniach strony zarzuciły Prezydentowi W.uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, ale ani tych uchybień organ nie przytoczył, ani też nie zajął stanowiska, czy te zarzuty podziela. Przechodząc do treści skargi należy zgodzić się ze skarżącymi, że obowiązek zebrania wszechstronnego materiału dowodowego obciążał organy. Wynika to jednak nie tyle z treści art. 6 k.c., regulującego kwestie dotyczące ciężaru dowodu w postępowaniu cywilnym a z treści art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącego, że to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodzić się również trzeba ze skarżącymi, że wadliwością było orzekanie przez organ odwoławczy w sposób wzajemnie sprzeczny. W wyroku z dnia 20 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 478/85 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływać ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawa dotyczyła wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji przyznanego odszkodowania a kluczową w niej rolę odgrywało nie tyle zagadnienie prawidłowości złożenia kwoty odszkodowania należnej z tytułu wywłaszczenia do depozytu, bo istotnie ocena powyższego należy do sądu powszechnego, ale istotą zagadnienia było, czy należne stronom świadczenia w ogóle zostały do depozytu wpłacone. Oba te zagadnienia nie są kwestią tożsamą. Może bowiem zachodzić sytuacja, że dłużnik wprawdzie złoży świadczenie do depozytu sądowego ale np. w procesie o zapłatę, wytoczonym przez wierzyciela dłużnikowi, powództwo zostanie uwzględnione, bo sąd ustali, że złożenie do depozytu nie było złożeniem ważnym a tylko takie – zwalnia dłużnika z długu. Zgodnie z przepisem art. 64 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) suma odszkodowania z tytułu wywłaszczenia mogła być złożona do depozytu sadowego, jeżeli m. in. wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała przeszkody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie była ustalona osoba uprawniona. Dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że M.S. (matka skarżących i jednocześnie ich poprzedniczka prawna) nabyła poprzez zasiedzenie przedmiotowy grunt z dniem 1 stycznia 1977 r. W świetle powyższego stanu faktycznego istotnie zatem były podstawy prawne do złożenia przez organ do depozytu sądowego kwot należnych tytułem odszkodowania. Z materiału dowodowego nie wynika jednak, że taka czynność została dokonana. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się praktycznie do przeprowadzonego przez Prezydenta W. postępowania dowodowego a organ I instancji stanął na stanowisku, że sam fakt, iż sam fakt braku zapisów w księgach rachunkowych sądów, co akcentowano w skardze, nie może świadczyć o braku przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu. Ponadto organ ten zaznaczył, iż złożenie takiego świadczenia do depozytu następowało na okres 10-ciu lat, który to termin już upłynął. Prezydent W. wskazywał także, że nie posiada dokumentów, które jednoznacznie dowodziłyby, że przedmiotowe świadczenia nie zostały wpłacone do depozytu, bo zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, dokumentacja księgowa jest przechowywana przez okres 5-ciu lat. Taki sam okres archiwizacji ksiąg rachunkowych przewiduje również ustawa o rachunkowości. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie organ winien poszukiwać nie tyle dowodu, że przedmiotowe świadczenia nie zostały do depozytu wpłacone a poszukiwać dowodu świadczącego, że taka wpłata nastąpiła. W myśl bowiem art. 132 ust. 3 (a nie ust. 2 - jak przyjęto to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w skardze) ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego wypłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Powyższe oznacza zatem, że organ jest obowiązany do dokonania waloryzacji tylko w przypadku, gdy odszkodowanie zostało wprawdzie ustalone, ale nie zostało wypłacone. Z tego powodu musi wykazać, że do takiej wypłaty doszło. Odnosząc zatem powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy podkreślić, że to organ powinien wykazać, iż została dokonana wpłata w/w świadczeń do depozytu sądowego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6,7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze obowiązek szczególnej dbałości o fundusze publiczne i treść zaświadczenia z Oddziału Finansowego Sądu Okręgowego w W. z dnia 21 września 2004 r., z którego wprawdzie wynika, że w księgach sum depozytowych Sądów: Okręgowego w W., Rejonowego dla W. i Rejonowego dla W. [...] nie figuruje zapis wpłaty z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej za odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek, ale znajduje się również informacja, że zapisy w księgach sum depozytowych dotyczą indywidualnych decyzji Urzędu Dzielnicy, czyli jednej kwoty i konkretnej osoby lub nieruchomości, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić uzupełniający dowód z treści repertorium Sądu Rejonowego dla W. [...] dotyczącego postępowań nieprocesowych (oznaczonych symbolem "Ns") za lata 1987 i 1988. Repertoria sądowe zawierają bowiem spis wszystkich (w tym przypadku wniosków), które wpłynęły do sądu w danym okresie czasu i tego rodzaju księgi sadowe są archiwizowane przez 50 lat. Dowód należałoby przeprowadzić zwracając się do Prezesa Sądu, któremu (po podziale Sądu Rejonowego dla W. [...]) zostały przekazane do archiwum wspomniane wyżej repertoria o wydanie stosownego zaświadczenia, albo wydelegować pracownika, który - za zgodą Prezesa Sądu - dokona przeglądu tych repertoriów i sporządzi z tej czynności notatkę służbową. Brak zaś zarejestrowania wniosków o złożenie do depozytu sądowego przedmiotowych sum w Sądzie Rejonowym dla W. [...], jako właściwym do rozpoznania tego rodzaju spraw, winien być traktowany jako nie złożenie wspomnianych świadczeń do depozytu sądowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach sądowych, polegające na zwrocie stronom nadpłaconego wpisu należnego od skargi, spowodowane było okolicznością, że przedmiotem skargi nie była określona kwota pieniężna, co uzasadniało by wpis stosunkowy a uprawnienie do domagania się waloryzacji świadczenia. Z tego powodu Sąd uznał, że należnym w sprawie był wpis stały w wysokości 200 zł. – po myśli § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ).