II SA/Kr 206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2008 r., Nr SKO-72/5195/2008/GN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia skargę odrzucić Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Skarbu Państwa zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2008 r., Nr SKO-72/5195/2008/GN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z dnia 11 sierpnia 1983 r. znak: GK/8142/34/83 o przejęciu nieruchomości przy Rynku Głównym 16, objętej lwh 442, KW 9385, 1 kat. 412 o pow. 528 m2 na rzecz Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 września 2008 r., Nr SKO-72/2037/2008/GN. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta Krakowa reprezentujący Skarb Państwa jako Starosta Grodzki nie jest stroną niniejszego postępowania. Zdaniem strony skarżącej Prezydentowi Miasta działającego jako Starosta służy w tej sprawie legitymacja skargowa, bowiem Skarb Państwa jest właścicielem gruntu, a więc z tego względu posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności – faktycznych i procesowych - zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o odrzucenie skargi. Kolegium podniosło, iż stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie wskazując na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., II SA/Kr 108/06, które w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06 rozpatrując kasację od powyższego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zażył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Regulacja powyższa stanowi kontynuację dotychczasowych zasad wyrażonych w art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi był każdy, kto miał w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wg art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003 r. Nr 7-8 str. 60), sąd ten stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uwagi te można odnieść również do sytuacji Skarbu Państwa reprezentowanego przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa jest zatem niedopuszczalna. Stanowisko powyższe koresponduje z poglądami wyrażonymi na gruncie mniejszej sprawy administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. II SA/Kr 108/06 i oddalającym skargi kasacyjne od tego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1931/06. Orzeczenia te zapadły w tożsamym stanie faktycznym i dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. W uzasadnieniu do powołanego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że skarga Prezydenta Miasta Krakowa - Starosty Grodzkiego jest niedopuszczalna. Prezydent Miasta Krakowa nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi przez organ, który byłby właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne. Pogląd ten stanowi kontumację dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, zgodnie z którą organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt NSA 802/95 (publ.: ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 179), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7), uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993, III AZP 8/93 (OSNPC z 1994 r., nr 1, poz. 3), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00, niepublikowane, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., II SA/Kr 2492/03, niepublikowane); gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/2000 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17). W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004, LexPolonica nr 374068 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność gminy uznał, że włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie i z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest również podkreślenie, że w przytaczanym wyżej wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1931/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Skarb Państwa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z dnia 11 sierpnia 1983 r. znak: GK/8142/34/83, a odrzucenie skargi reprezentującego Skarb Państwa Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowi naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając w całości powyższą argumentację, należy stwierdzić, iż skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2008 r., Nr SKO-72/5195/2008/GN podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5. Skoro skarga jest niedopuszczalna, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie zawartych w niej wniosków i zarzutów, w tym wniosku o wezwanie do udziału w sprawie Wojewody Małopolskiego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.