VIII SA/Wa 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Barbara Iwańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi R.P. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia oddala skargę. Pismem z dnia 29 lutego 2008 r., R.P., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt II 989/04, uchylający rozkazy personalne nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia jego stosunku służbowego, wystąpił z wnioskiem do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wyliczenie różnicy pomiędzy wynagrodzeniem jakie pobierał będąc zatrudnionym po zwolnieniu ze służby u innych pracodawców, a uposażeniem jakie otrzymywałby będąc funkcjonariuszem ABW. Nadto wniósł o wypłatę uposażenia za okres po dniu zwolnienia ze służby, tj. od dnia [...] lipca 2002 r. do dnia [...] lutego 2005 r. Szef ABW działając na podstawie art.114 ust. 1-2 i art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW) decyzją podjętą w dniu [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił wypłaty R.P. uposażenia za okres od [...] sierpnia 2002 do [...] lutego 2005 roku. Organ wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 989/04 uchylający rozkazy w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego uprawomocnił się w dniu 3 listopada 2004 r. Do dnia uprawomocnienia się tego wyroku, rozkazy w przedmiocie zwolnienia ze służby wywoływały skutki prawne ( zwolnieniowe ). Tym samym, w okresie od [...] sierpnia 2002 r. do [...] listopada 2004 r., R. P. nie pozostawał w stosunku służbowym. Pozostawanie zaś od [...] listopada 2004 r. do [...] lutego 2005 r. jedynie w formalnym stosunku służbowym, nie dopełnionym faktycznym podjęciem obowiązków również nie rodzi prawa do uposażenia, brak jest zatem podstaw prawnych do jego wypłaty. Prawo do uposażenia bowiem, zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW wynika z faktu pełnienia służby. Nadto, gotowość do podjęcia obowiązków służbowych, R.P. zadeklarował dopiero z dniem [...] czerwca 2005 r. z uwagi na konieczność rozwiązania stosunku pracy z innym pracodawcą. R. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że nie jest zadowolony z w/w rozstrzygnięcia. Szef ABW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie wskazał, że z dniem [...] lipca 2002 r., z uwagi na upływ okresu wypowiedzenia, R. P. został zwolniony ze służby, a jego prawo do uposażenia wygasło z dniem [...] lipca 2002 r. Tym samym, nieuzasadnione jest żądanie wypłaty za wnioskowany przez niego okres. Prawo do uposażenia jest bowiem integralnie związane ze służbą. W okresie zaś od [...] sierpnia 2002 r. do [...] listopada 2004 r. R. P. nie zachował prawa do uposażenia, bo nie pozostawał w stosunku służbowym. Wyrok WSA w Warszawie uchylający rozkazy w przedmiocie jego zwolnienia ze służby działał bowiem ex nunc, tj. na przyszłość. W okresie zaś od [...] listopada 2004 r. do [...] lutego 2005 r. R.P. nie podejmował służby, a przyczyny jej nie podejmowania stanowiły okoliczności inne niż wymienione w art. 136 ustawy o ABW oraz AW. Bezspornym jest, że po dniu [...] listopada 2004 r. nie wykonywał na rzecz ABW jakichkolwiek czynności lub zadań, nie deklarował również gotowości do podjęcia służby. Co więcej, w piśmie z dnia 5 stycznia 2005 r. prosił o przesunięcie terminu podjęcia obowiązków na dzień 25 czerwca 2005 r. z uwagi na zobowiązania zawodowe wynikające z pozostawania w zatrudnieniu u innego pracodawcy. Pismem z dnia 1 września 2008 r. R. P. złożył skargę na powyższą decyzję Szefa ABW, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie jego interesu prawnego poprzez niesłuszną odmowę wypłacenia należnego uposażenia za okres od dnia zwolnienia ze służby, tj. [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] marca 2005 r., tj. dnia podjęcia obowiązków służbowych po przywróceniu do służby. W uzasadnieniu skargi wskazał, że we wnioskowanym okresie nie pełnił służby z przyczyn przez siebie niezawinionych, z powodu rozkazu personalnego zwalniającego go ze służby. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy rozkaz wydany był z naruszeniem prawa, nie mógł on wywoływać skutków prawnych. Uchylenie tego rozkazu wyrokiem WSA w Warszawie skutkuje także uchyleniem wydalenia go ze służby w okresie od [...] sierpnia 2002 r. do [...] marca 2005 r. Zdaniem skarżącego, w/w wyrok, wbrew twierdzeniom organu wywoływał skutek ex tunc, a więc od samego początku, tj. od momentu wydania rozkazu w przedmiocie zwolnienia ze służby. Tym samym, jego stosunek służbowy trwał również w okresie od sierpnia 2002 r. do dnia ponownego przyjęcia do służby. Z trwaniem stosunku służbowego wiąże się nierozerwalnie prawo do otrzymania wynagrodzenia i nie jest tu konieczne faktyczne wykonywanie czynności służbowych. Konsekwencją rozkazu zwalniającego go ze służby była konieczność znalezienia przez niego w tym okresie innego zatrudnienia pozwalającego na utrzymanie rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wydając decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie niekonstytucyjnego przepisu działał w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które do czasu stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją korzystały z domniemania ich konstytucyjności. Dopiero z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. w Dzienniku Ustaw RP przepisy stanowiące podstawę wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącego utraciły moc obowiązującą. Wobec zaś uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, został reaktywowany jego stosunek służbowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Przy czym chodzi tu o takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga rozpatrywana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w wyniku zwolnienia R. P. ze służby w ABW z dniem [...] lipca 2002 r., nadal po w/w dniu istniał jego stosunek służbowy. Sporne jest także, czy skarżącemu przysługuje prawo do uposażenia za okres od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia poprzedzającego dzień podjęcia przez niego obowiązków służbowych w dniu [...] marca 2005 r., tj. [...] lutego 2005 r. Podstawą prawną zwolnienia skarżącego ze służby rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2002 roku nr [...] były przepisy art. 230 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 4 ustawy o ABW oraz AW. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt. 45/02 rozstrzygnął szereg kwestii dotyczących przepisów w/w ustawy, stanowiąc między innymi, że jej art. 230 ust. 1 w zakresie, w jakim przewiduje na podstawie pkt. 2 możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego, jest niezgodny z art. 7 i 60 Konstytucji RP. Skutkiem powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego była utrata mocy wiążącej art. 230 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o ABW i AW. Uznanie niekonstytucyjności przepisu art. 230 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ABW oraz AW było powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt. II SA/Wa 989/04 zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Nie oznacza to jednak, że rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] utrzymany w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o rozwiązaniu ze skarżącym stosunku służbowego przez wypowiedzenie nie wywołał skutków prawnych w postaci ustania stosunku służbowego. Stosunek ten ustał, jednakże nie w terminie jednego miesiąca od daty zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu (art. 230 ust. 4 ustawy o ABW i AW), lecz w terminie określonym w art. 60 ust. 4 ustawy o ABW i AW, to jest po upływie sześciu miesięcy od daty wejścia w życie ustawy o ABW. Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, wypowiedzenie stosunku służby lub złożenie propozycji nowych warunków służby na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW wiąże się ze zniesieniem Urzędu Ochrony Państwa i utworzeniem w to miejsce dwóch Agencji. Zniesienie UOP jest zmianą organizacyjną, a nie strukturalną i w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie stosowania przepisów ochronnych, w stosunku do niektórych funkcjonariuszy ABW i AW. Zatem należy przyjąć, iż przez reorganizację jednostki Agencji, o której mowa w art. 230 ust. 4 ustawy o ABW i AW, rozumieć należy likwidację poprzednika ABW tzn. Urzędu Ochrony Państwa. Konsekwentnie zatem, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło w trybie art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW i AW, to rozwiązanie stosunku służbowego nie mogło nastąpić wcześniej niż po upływie sześciu miesięcy od dnia likwidacji UOP. Ponieważ instytucja ta została zniesiona na mocy art. 221 ustawy o ABW i AW, to chwilą, w której rozpoczął swój bieg sześciomiesięczny okres ochronny przewidziany w art. 60 ust. 4, jest dzień wejścia w życie wskazanej ustawy tj. 29 czerwca 2002 r. Tak więc sześciomiesięczny okres ochrony funkcjonariuszy UOP, którzy z chwilą wejścia w życie ustawy o ABW stali się funkcjonariuszami ABW, zwalnianych we wskazanym trybie, upływał zatem 29 grudnia 2002 r. i to z tym dniem skuteczny stał się rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 96/06. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 989/04 działał ex tunc. Wyjaśnić należy, że wyrok ten jedynie uchylał rozkazy zwalniające i działał ex nunc, spowodował bowiem przerwanie skutku prawnego powyższych rozkazów od dnia uprawomocnienia się wyroku, tj. 3 listopada 2004 r. Do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku WSA, rozkazy personalne Szefa ABW wywoływały więc skutki prawne ( zwolnieniowe ), a organ administracji, wydając decyzje ( rozkazy o zwolnieniu) na podstawie niekonstytucyjnych przepisów działał w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które do czasu stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją RP korzystały z domniemania ich konstytucyjności ( por. wyrok SN z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt V CKN 1456/00 ) . W/w wyrok nie powoduje reaktywowania wstecz stosunku służbowego. Nadto, konieczną lecz nie jedyną przesłanką powstania prawa do uposażenia jest nawiązanie stosunku służbowego w drodze mianowania na stanowisko służbowe, jak stanowi art. 114 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Skutkiem uchylenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza jest przywrócenie jego poprzedniego stanowiska. Jedynie bowiem wyrok stwierdzający nieważność decyzji oznacza zniesienie jej skutków prawnych od momentu wejścia wadliwej decyzji do obrotu prawnego. Należy również zauważyć, czego nie podniósł organ w swoich decyzjach, że w niniejszej sprawie odnośnie żądania wypłaty uposażenia za okres od [...] sierpnia 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. upłynął termin przedawnienia. Podstawę do roszczenia skarżącego za okres 5 miesięcy 2002 roku stanowi bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K 45/02 opublikowane w Dz. U. Nr 109, poz. 1159 w dniu 12 maja 2004 r. Data publikacji tego wyroku wyznacza datę wymagalności roszczenia, od której należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z tym przepisem, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Tak więc, 3 letni termin przedawnienia o którym mowa w w/w przepisie upłynął 12 maja 2007 r. Z dniem następnym, roszczenie R. P. przekształciło się w roszczenie naturalne, od którego spełnienia wierzyciel może się uchylić. Wniosek zaś o wypłatę uposażenia skarżący złożył dopiero w dniu 29 lutego 2008 r. Jak zaś wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, R. P. nie podejmował wcześniej żadnych czynności przed szefem właściwej Agencji lub kierownikiem jednostki organizacyjnej tej Agencji, które byłyby przedsięwzięte bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia roszczenia albo zaspokojenia roszczenia, czyli takich, które przerywałyby bieg przedawnienia. Nie zaistniała więc, przesłanka z art. 122 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW. W sytuacji skarżącego, co należy wskazać na marginesie, jego żądanie wypłaty "zaległego" uposażenia za okres od [...] sierpnia 2002 r. do [...] grudnia 2002 r., można oceniać jedynie w kategoriach roszczenia o charakterze odszkodowawczym z tytułu niezgodnego z prawem zwolnienia ze służby. Kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. w art. 160 przewidywał tzw. roszczenie odszkodowawcze, lecz jedynie w przypadku poniesienia rzeczywistej szkody na skutek decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa. Jakkolwiek jednak rozkazy o zwolnieniu R. P. ze służby wydane zostały w okresie obowiązywania wspomnianego przepisu art. 160 kpa, tym niemniej nie były obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW mianował R.P. na stanowisko służbowe. Trafnie więc, w uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozkazów personalnych w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego powoduje, że od dnia uprawomocnienia się wyroku przestają one obowiązywać, a o od tego dnia funkcjonariusz jest w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dla oceny prawa skarżącego do uposażenia nie ma jednak znaczenia, czy stosunek służbowy został reaktywowany po uchyleniu rozkazów przez WSA, czy też stosunek nie ustał po zwolnieniu. Z samego bowiem pozostawania funkcjonariusza w stosunku służbowym prawo do uposażenia nie powstaje. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 121 ust. 3 tej ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Natomiast art. 141 ustawy daje podstawy do zawieszenia uposażenia w przypadku gdy funkcjonariusz opuścił miejsce służby, pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby. Z zacytowanych przepisów wynika, że samo podejmowanie służby należy rozumieć jako zespół różnorodnych czynności i działań wykonywanych przez funkcjonariusza związanych z jego zadaniami, jak również gotowość do podejmowania tych czynności i zadań. Tak więc, podejmowanie służby jest nie tylko wykonywaniem różnych czynności i zadań, ale także pozostawaniem w gotowości do ich wykonania. Fakt tej gotowości musi być znany Agencji. Bezspornym jest, że od daty zwolnienia skarżącego w dniu 29 lipca 2002 r., zaprzestał on wykonywania na rzecz Agencji jakichkolwiek czynności i zadań. Po zwolnieniu ze służby, skarżący już od dnia [...] sierpnia 2002 r. do [...] sierpnia 2002 r. był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy jako przedstawiciel handlowy w "[...]" S. sp. jawna z siedzibą w S. Następnie, od dnia [...] września 2002 r. do [...] sierpnia 2003 r., również w pełnym wymiarze czasu pracy był zatrudniony jako nauczyciel [...] w Zespole Szkół Odzieżowych w R . Od [...] września 2003 r. do [...] sierpnia 2004 r. był zatrudniony w wymiarze 1/3 etatu w Publicznym Gimnazjum Nr [...] w R. oraz w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w R . W piśmie z dnia 5 stycznia 2005 r. kierowanym do Szefa ABW swoją gotowość do pełnienia służby skarżący zgłosił dopiero z dniem [...] czerwca 2005 r. z uwagi na zobowiązania zawodowe wobec dotychczasowego pracodawcy. Tą samą datę jako najwcześniej możliwą do podjęcia obowiązków służbowych wskazał również będąc przesłuchanym w ABW w dniu [...] stycznia 2005 r. Wyjaśnił wówczas także, że nie otrzymał zgody od Dyrekcji Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. na wcześniejsze rozwiązanie łączącego go stosunku pracy. Tym samym, trudno uznać, że skarżący po dniu zwolnienia ze służby pozostawał w jakiejkolwiek dyspozycji organu, wiązały go bowiem obowiązki z tytułu zatrudnienia u innych pracodawców. Podkreślić należy, że treść art. 114 ust. 1 ustawy ABW oraz AW, nie może być rozumiana w ten sposób, że sam fakt mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe powoduje obowiązek wypłaty uposażenia w oderwaniu od wykonywania przez niego powierzonych mu zadań, czy obowiązków albo w oderwaniu od gotowości do podejmowania służby. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 94/01 (Lex nr 53775), uznając, że: "Pozostawanie funkcjonariusza Straży Granicznej w stosunku służby nie rodzi prawa do uposażenia", dokonał m.in. wykładni przepisów art. 103 i art. 130 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), których treść jest identyczna z treścią odpowiednio art. 114 i 141 ustawy o ABW oraz AW. Wskazany art. 141 ustawy o ABW oraz AW, wymieniając przesłanki zawieszenia funkcjonariuszowi prawa do uposażenia, wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy prawem do jego otrzymywania, a wykonywaniem obowiązków służbowych. O wspomnianym związku świadczy również treść art. 136 ustawy o ABW oraz AW, wedle którego w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie. Jedynie bowiem w takich przypadkach, pomimo niepodejmowania i niewykonywania obowiązków służbowych, prawo do otrzymywania uposażenia przysługuje. Warto wskazać, że podobne stanowisko, co do kwestii wypłaty uposażenia funkcjonariuszom ABW przywróconym do służby po stwierdzeniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. o sygn. akt K 45/02 niekonstytucyjności przepisów, stanowiących podstawę prawną wydanych w 2002 r. rozkazów personalnych Szefa ABW, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1044/06 i wyroku z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 902/06. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.