II GSK 592/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2941/08 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 2941/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z [...] listopada 2007 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na trudną sytuację materialną i życiową. Zarabia on kwotę 1.400 zł netto, spłaca dług wobec funduszu alimentacyjnego 200 zł oraz dług komorniczy 50 zł miesięcznie, a jego stałe wydatki miesięczne (z uwzględnieniem spłat powyższych długów) wynoszą około 710 zł. Ponadto co drugi miesiąc odwiedza chorego syna w S., a koszt podróży i hotelu to wydatek ok. 200 zł. Podniósł, że jego zadłużenie wobec ZUS uległo przedawnieniu, oraz że nie posiada żadnego majątku. Dodatkowo w piśmie z [...] stycznia 2008 r. poinformował, że sprawuje opiekę nad 85-letnim chorym ojcem oraz określił wydatki ponoszone na leki dla siebie i syna na kwotę 225 zł miesięcznie. ZUS decyzją z 10 czerwca 2008 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 22.367,60 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż nieopłacone należności są zobowiązaniami nieściągalnymi, a zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W., który nie orzekł o jego nieściągalności. Analiza materiału dowodowego nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jest on zatrudniony na podstawie umowy na czas nieokreślony z wynagrodzeniem brutto 2.037 zł miesięcznie, co jest wystarczającym dochodem zarówno na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem, jak i uregulowaniem należności wobec Zakładu. Ponadto żaden z dokumentów nie wskazuje na konieczność sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z [...] maja 2008 r. przy świadczeniu pomocy ojcu J.K. uczestniczą również osoby trzecie. Podjęcie przez ZUS decyzji w sprawie umorzenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet występujące przesłanki określone ustawą nie skutkują umorzeniem zadłużenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącego, ZUS decyzją z [...] września 2008 r. zmienił decyzję z [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej okresu zadłużenia, wysokości składek i odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności, uwzględniając przedawnienie należności z tytułu składek do lipca 1998 r. i ustalił zadłużenie w łącznej kwocie 20.018,20 zł odmawiając jej umorzenia. W uzasadnieniu powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że nie stanowi przesłanki umorzenia fakt pomocy udzielanej ojcu, jak również synowi, bowiem moralny i etyczny obowiązek wobec rodziny nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania o umorzenie. W skardze na powyższą decyzję M.K. zarzucił błędną wykładnię art. 28, art. 29 i art. 24 ust. 4 u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazał, że udziela pomocy choremu ojcu oraz synowi. Obecnie, za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ż. zorganizował pomoc opiekuna dla ojca, jednakże co dwa dni musi go odwiedzać i pomaga mu chodzić, organizuje wizyty u lekarzy specjalistów, wykupuje i podaje leki, opłaca rachunki. Ponadto mieszka z chorym na schizofrenię synem, którym także musi się opiekować, a gdy przebywa on w szpitalu na leczeniu – również odwiedzać go i ponosić różne związane z tym wydatki, co świadczy o spełnieniu kryteriów z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Podniósł także zarzut przedawnienia zaległych składek i załączył do skargi karty informacyjne leczenia szpitalnego z Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Z., Samodzielnego Wojewódzkiego Zespołu Publicznych Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w W., Instytutu Psychiatrii i Neurologii w W. dotyczące syna T.K., a także zaświadczenie lekarskie o leczeniu skarżącego z powodu chorób przewlekłych i wynik badania RTG oraz potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia przez policję o zaginięciu jego syna. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd przypomniał, że do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został wprowadzony dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę jej art. 24 ust. 4, zaś brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności powinno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Poza tym kontrolując decyzję organu nie ma uprawnień do dokonania umorzenia należności, ani nakazania organowi administracji by zaległości te umorzył. Powołując się na treść art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. stwierdził, że nawet zaistnienie przesłanki, w której można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek stwarza po stronie organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż wydaje on decyzję w granicach uznania administracyjnego. Ponadto, należności z tytułu składek mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach – pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu. Sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił ją dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji w myśl art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż organ rozpoznający sprawę nie wziął pod uwagę, iż konieczność sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym ojcem i synem faktycznie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, a to wypełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, pozwalającą na umorzenie. Twierdzenie organu, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym, który nie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz z zasadami doświadczenia życiowego. Organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący zamieszkuje z synem, ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i opieką z uwagi na przewlekłą chorobę – schizofrenię paranoidalną, co podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed datą wydania decyzji ostatecznej istniały dokumenty takie, jak karta informacyjna leczenia szpitalnego z 27 sierpnia 2008 r., karta informacyjna z hospitalizacji w lipcu 2007 r. oraz potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zaginięciu osoby przez policję w dniu 18 lipca 2008 r., które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Także udzielanie niezbędnej pomocy ojcu, przy wykonywaniu przez skarżącego pracy zawodowej powodowało brak czasu i możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Udzielanie pomocy rodzinie to moralny i etyczny obowiązek, który w tej sprawie powinien być przedmiotem rozważenia z uwagi na niewątpliwy wpływ na sytuację zobowiązanego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia, spowodowane było brakiem prawidłowego postępowania wyjaśniającego, niekompletnym materiałem dowodowym oraz brakiem kompleksowej oceny wszystkich okoliczności w sprawie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten zarzut organ nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał żadnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego naruszonego przez organ oraz nie wykazał związku pomiędzy takim ewentualnym naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, w związku z czym nie było podstaw do jej uchylenia w oparciu o zarzucany przepis. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. organ stwierdził, że brak wskazania przez Sąd naruszonych przez organ przepisów postępowania stanowi naruszenie wymogu uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej jedynie przywołanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie (nieprzedstawienie zasadności stanowiska Sądu) uniemożliwiają jego kontrolę kasacyjną. Organ zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie dokumentów nienależących do akt sprawy i niezaliczonych do dowodów uzupełniających w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zgodził się też z odmienną oceną dowodów przyjętą przez Sąd w stosunku do dokonanej przez organ i stwierdził, że nie może ona stanowić przesłanki uchylenia decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd wbrew treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. dokonał oceny dokumentów, które nie wchodzą w skład akt sprawy administracyjnej załączonych do skargi: karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 27 sierpnia 2008 r., karty informacyjnej z hospitalizacji w lipcu 2007 r. i zawiadomienia o zaginięciu osoby z lipca 2008 r. W konkluzji ZUS stwierdził, że w następstwie wadliwego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania Sąd błędnie przyjął zaistnienie przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. M.K. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane z przesłankami umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i w takiej konwencji musi być dokonana ich ocena. Podobnie zresztą uczynił Sąd I instancji ukazując argumentację przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji ZUS. Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wymieniona dokumentacja leczenia szpitalnego T.K. potwierdzała jedynie niekwestionowane przez ZUS okoliczności podawane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym odnośnie stanu zdrowia jego syna. Nie były to więc przeprowadzone przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ani dowody zmieniające stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie innych akt niż przewidzianych w art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w motywach wyroku przepisów, które nie zostały uwzględnione w decyzji ZUS. Tę ocenę potwierdza następujący fragment jego uzasadnienia: "Podejmując decyzję uznaniową organ stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznawanych mu uprawnień i środków prawnych. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż organ rozpoznający sprawę nie wziął pod uwagę okoliczności, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorymi członkami rodziny – 86-letnim ojcem i przewlekle chorym synem – faktycznie pozbawia Zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Jest to przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia pozwalająca na umorzenie zaległości". Uwzględnienia natomiast wymaga zarzut bezpodstawnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ZUS naruszył granice uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu M.K. umorzenia w całości zaległych należności z tytułu nieopłaconych składek. Prawnej instytucji uznania administracyjnego, której istota została zbudowana w nawiązaniu do kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego, poświęcono już wiele miejsca w orzecznictwie i doktrynie. Jej kształtowanie się w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek, szerzej ukazano np. w motywach wyroku NSA z 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 1045/08 (LEX nr 564200). Jednocześnie w nim podkreślono, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny". Przy uchylaniu decyzji ZUS w zaskarżonym wyroku pominięto szereg istotnych okoliczności wpływających na stan majątkowy i sytuację rodzinną dłużnika przy wywiązywaniu się z jego zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zresztą do skarżącego, jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, nie miało zastosowania przyjęte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. kryterium całkowitej nieściągalności przy umarzaniu tych składek i dlatego w tej części zbędne były wywody zawarte w decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji. Otóż w postępowaniu administracyjnym skarżący wyjaśnił, że jego syn chory na schizofrenię mieszka z matką i jest na jej utrzymaniu, a kiedy przyjeżdża do W. – sam go utrzymuje. Na rozprawie sądowej przed WSA 23 marca 2009 r. stan ten potwierdził dodając, że syn ma rentę w wysokości 450 zł. Nie można więc było w oderwaniu od tych okoliczności przyjmować stałego obciążenia go wydatkami na opiekę i zapewnienie środków utrzymania syna. W podobny sposób Sąd I instancji ukazał skutki opiekowania się chorym ojcem pomijając, że otrzymuje on świadczenie emerytalne (obecnie w wysokości 1.700 zł miesięcznie) i korzysta z opieki czterech osób zapewnionej przez księdza miejscowej parafii. Ponadto od października 2008 r. skarżący nie spłaca już zadłużenia po 200 zł miesięcznie na rzecz Likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego. Wreszcie od 2003 r. jego sytuacja materialna jest stabilna – jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w PPUH "V." w W. za miesięcznym wynagrodzeniem 2.037 zł brutto, a od grudnia 2009 r. wzrosło ono do 2.100 zł netto. Z powyższych względów Sąd I instancji bez przekonującego uzasadnienia przyjął, że ZUS z naruszeniem granic uznania administracyjnego odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w sytuacji objętej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy możliwości uwzględnienia wniosku dłużnika, jeżeli z powodu jego przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie może uzyskiwać dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie chodzi natomiast o odniesienie stanu faktycznego do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdy opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nie – o możliwości podjęcia przez niego jeszcze dodatkowego zatrudnienia czy uzyskiwania dochodu z innego źródła umożliwiających spłatę ciążącego na nim zadłużenia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.