II SA/Gl 2/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1581 z zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z zm., dalej określonej jako "ustawa wodociągowa") w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886, dalej "rozporządzenie"). W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał art. 2 pkt 12 ustawy wodociągowej i § 4 rozporządzenia zawierający elementy taryfy. Podał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej określone zostały w § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, w rozdziale 4 Taryfy stawka opłaty abonamentowej została uzależniona od średnicy wodomierza. Nadto w rozdziale 5 Taryfy postanowiono, że pozostałe szczegółowe zasady rozliczeń precyzują obowiązujący regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków co jest niezgodne z § 4 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym warunki rozliczeń za wodę z uwzględnieniem wyposażenia w przyrządy i urządzenia pomiarowe winny być obligatoryjnie określone w Taryfie. Rada Gminy i Miasta K. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła wydanie go z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy poprzez uznanie, że taryfa zatwierdzona unieważnioną uchwałą nie odpowiada przepisom prawa, § 4 pkt 5, § 5 pkt 2, § 13 ust. 3-4, § 14 rozporządzenia poprzez uznanie, że zatwierdzona taryfa nie spełnia wymogów prawa oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w przeddzień dnia w którym strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania przez co pozbawiono stronę udziału w postępowaniu. W konsekwencji zarzutów Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Rada podała, że skalkulowano koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych na podstawie rzeczywistych kosztów tych urządzeń. Koszty utrzymania czyli zapewnienia tych urządzeń są uzależnione od wielkości urządzeń, bowiem koszt zakupu większego wodomierza jest większy niż mniejszego wodomierza. Zapewnienie gotowości urządzeń oznacza utrzymanie takiego stanu, który zapewnia nieprzerwane ich działanie, a w ramach kosztów należy kalkulować koszty zakupu i wymiany wodomierza. Stawki opłaty abonamentowej zostały zróżnicowane w zależności od kosztów wodomierzy, które narastają wraz z ich wielkością. Taka metoda ustalania opłaty abonamentowej zapobiega subsydiowaniu skrośnemu, do czego obliguje § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem Rady zaskarżoną uchwałą nie naruszono także § 4 pkt 5 rozporządzenia bowiem w taryfie (rozdział 5) określono zasady rozliczeń za wodę oraz zasady rozliczeń w zależności od tego czy nieruchomość została wyposażona w wodomierz. Zdaniem Rady nie istniała potrzeba powtarzania w taryfie zasad rozliczeń określonych w ustawie, rozporządzeniu, uchwale Rady Gminy i Miasta K. z [...] roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy i Miasta K. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru – Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto podał, że w ocenie organu ewentualne naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym (zawiadomienie o wszczęciu [...] r., rozstrzygnięcie nadzorcze [...] r.) nie mogło mieć istotnego wpływu na przebieg postępowania i ochronę interesów Gminy bowiem spór dotyczy oceny prawnej uchwały oraz załączonej do niej taryfy, a w tym zakresie nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia spornych faktów czy też oceny dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym Rada Gminy i Miasta K. zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Uchwała ta została podjęta m. innymi w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy w ramach kompetencji gminy wynikających z art. 24 ust. 1 ustawy. Podjęcie tej uchwały, której załącznikiem jest taryfa opracowana przez Zespół Usług Komunalnych w K. oznacza, iż Rada uznała, że zatwierdzone przez nią taryfy są zgodne z przepisami, a więc przede wszystkim ustawą i rozporządzeniem. Zdaniem organu nadzoru, zatwierdzona taryfa narusza art. 2 pkt 12 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia. Właśnie zgodność uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym z powyższymi przepisami stanowi zagadnienie sporne w niniejszej sprawie. Definicję taryfy zawiera art. 2 pkt 12 ustawy stanowiący, że taryfa to zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Elementy taryfy wymienia § 4 ust. 1 rozporządzenia, a w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Taryfy te zawierają m. innymi stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę (§ 5 pkt 2 rozporządzenia): 1) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, 2) w rozliczeniu z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, 3) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej określają z kolei przepisy § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, zgodnie z którymi stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Zatwierdzoną taryfą (rozdział 4) stawki opłaty abonamentowej uzależnione natomiast zostały od średnicy wodomierza, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 rozporządzenia. Treść § 13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia wskazuje na to, że dopiero ustalenie wszystkich kosztów, o których tam mowa może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Ustalenie tej stawki jedynie w oparciu o koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych (wg skarżącej koszty utrzymania zależne są przede wszystkim od kosztów zakupu urządzeń, który wzrasta wraz z jego wielkością)) pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi przepisami § 13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia. Oznacza to, że ustalenie stawki opłaty abonamentowej, obowiązującej dla jednej taryfowej grupy odbiorców usług (bowiem w taryfie przewidziano tylko jedną taryfową grupę odbiorców) nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia, a naruszenie to ma charakter istotny. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko skarżącej, że przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne jest zobligowane na podstawie § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do eliminowania subsydiowania skrośnego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Eliminowanie subsydiowania skrośnego musi jednak odbywać się w sposób zgodny z przepisami to jest ustawą wodną i rozporządzeniem. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokacje (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym – jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów następuje na taryfowe grupy odbiorców (a więc co najmniej 2) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy wyraźnie podkreślić, że w świetle wyżej powołanych przepisów zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Należy także podzielić stanowisko organu nadzoru co do niedopuszczalności zapisów zawartych w rozdziale 5 Taryfy, a odsyłających w zakresie szczegółowych zasad rozliczeń do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zapisy te są bowiem sprzeczne z § 4 pkt 5 rozporządzenia, które, tak jak i ustawa, w sposób bezwzględny wiąże organ stanowiący jednostki samorządowej. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy samorządowej nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia bowiem w ocenie Sądu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym nie miało wpływu na ostatecznie podjęty akt. O tym ostatnim świadczy skarga na akt nadzoru z której jednoznacznie wynika spór co do zgodności uchwały z przepisami, a więc tym samym nie istniała potrzeba wyjaśnienia spornych faktów czy też oceny dowodów. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) oddalił skargę. SW