II OSK 886/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1041/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia[...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną I Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy: 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta K. cofnął bez odszkodowania swoją własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. udzielającą firmie "A." A. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oraz zobowiązał właściciela tej firmy do usunięcia skutków prowadzonej działalności na własny koszt. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podniósł, że w toku kontroli przeprowadzonej w punkcie skupu złomu firmy "A." A. S. stwierdzono szereg nieprawidłowości. W związku z tym organ wezwał zakład pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. do zaniechania, w terminie niezwłocznym, stwierdzonych naruszeń w zakresie postępowania z odpadami, a w szczególności: gromadzenia metali żelaznych na powierzchni gruntu i placu zakładowym zamiast w kontenerach; gromadzenia metali nieżelaznych w workach i beczkach zamiast w pomieszczeniach magazynowych; zbierania odpadów w sposób nieselektywny; przekazywania odpadów firmie S. w H. bez udokumentowania posiadania przez nią zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami. Nakazał także firmie przekazywanie Marszałkowi Województwa Śląskiego prawidłowych zbiorczych zestawień o rodzajach i ilościach odpadów i sposobów gospodarowania tymi odpadami. W wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dni [...] kwietnia 2008 r. organ ustalił, że mimo wezwania zakład nadal naruszał przepisy o odpadach i działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W szczególności: – odpady metali żelaznych były przetrzymywane w dwóch kontenerach ustawionych na nieutwardzonym placu, a ponadto część złomu żelaznego nadal przetrzymywana była luzem na placu, – odpady metali nieżelaznych gromadzone były w dwóch kontenerach ustawionych na nieutwardzonym podłożu, – w kontenerze na odpady żelazne znajdowały się zużyte dwie kuchenki oraz lodówka, – na placu przylegającym do budynku mieszkalnego znajdowało się 8 akumulatorów bez odpowiedniego zabezpieczenia, – teren zakładu został tylko częściowo uporządkowany, – w rożnych częściach placu znajdowały się beczki metalowe wykorzystywane jako pojemniki na odpady komunalne i metale kolorowe, – plac pod przedmiotowa działalność został tylko częściowo utwardzony i nie był wyposażony w kanalizację deszczową. Ponadto A. S. nie przedłożył kontrolerom umowy na odbiór odpadów przez firmę S. w H., ani zezwolenia udzielonego tej firmie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Organ stwierdził także, iż działalność kontrolowanego zakładu była przedmiotem wielokrotnych skarg właściciela sąsiedniej nieruchomości z uwagi m.in. na uciążliwe hałasy oraz wstrząsy odczuwane na jego posesji. Organ nie uznał za przekonywujące wyjaśnienia przedsiębiorcy dotyczące przejściowego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości będących wynikiem niezawinionej przez niego sytuacji. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zakład narusza przepisy ustawy o odpadach i prowadzi działalność niezgodnie z warunkami określonymi w punktach III i V decyzji wydanej 20 października 2004 r. i na podstawie art. 30 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) uchylił udzielone tą decyzją zezwolenie na gromadzenie transport odpadów. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. podnosząc, że puszki aluminiowe znajdujące się na placu pochodziły z sortowania złomu stalowego i nie kupował ich oddzielnie. Także znajdujące się na terenie zakładu beczki pochodzą z tego sortowania i od 3 lat były wykorzystywane jako pojemniki na metale kolorowe i puszki. Beczki te ułożone są na drewnianych podestach i nie mają kontaktu bezpośredniego z gruntem. Są one pozbawione także jakichkolwiek zanieczyszczeń. Odwołujący zaprzeczył także stwierdzeniom organu I instancji, że prowadził skup pralek i kuchenek wyjaśniając, że kupuje jedynie metalowe obudowy tych urządzeń. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że akumulatory znajdujące się przed garażem jego ojca zostały nabyte w ramach prowadzonej przez niego działalności. Teren przed garażem jest bowiem odgrodzony od terenu zakładu płotem stalowym, a przedmiotowe akumulatory wystawił jego ojciec przed garaż w związku z pracami porządkowymi. Wyjaśnił, że nieporządek na placu zakładu spowodowany został działaniami sąsiada oraz wydanymi decyzjami rozbiórkowymi organów nadzoru budowlanego (rozbiórka ogrodzenia, rozbiórka kiosku oraz barakowozu ustawionych na kółkach). Hałasy na które uskarżał się sąsiad związane były z pracami rozbiórkowymi. 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące przekazywania odpadów podmiotowi nie posiadającemu zezwolenia, prowadzenia przez odwołującego się skupu urządzeń gospodarstwa domowego oraz niewłaściwego magazynowania akumulatorów znajdujących się przy budynku mieszkalnym należącym do ojca skarżącego. Jednakże organ uznał za niecelowe uchylanie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja o cofnięciu udzielonego firmie "A" A. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów miała bowiem oparcie w przepisach prawa w związku ze stwierdzonymi innymi naruszeniami przepisów ustawy o odpadach i naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia. 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł A. S. podnosząc, że okoliczność posiadania przez niego pozwolenia na zbiórkę różnych odpadów nie oznacza, iż oddzielnie kupuje on te surowce. Prowadzi on bowiem, jedynie skup złomu stalowego, który następnie sortuje. Zarzucił, że pracownicy Starostwa wprowadzali go w błąd wmawiając mu, że nie mógł odzyskiwać metali kolorowych, a tymczasem działalność taka jest zgodna z przepisami art. 7 i 5 ustawy o odpadach. Kierując się tymi przepisami zastosował on odzyskane w toku sortowania złomu stalowego beczki, których część wykorzystywał do przechowywania odzyskanych, wysortowanych metali kolorowych. Pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie kwestionowali w toku kontroli obecności tych beczek na placu mimo, ze na niektórych z nich znajdowały się nalepki świadczące, że służyły one kiedyś do transportu i magazynowania środków chemicznych. Skarżący podniósł także, że zorganizowanie zakładu zajmującego się zbieraniem i transportem odpadów stanowiło dla niego olbrzymie wyzwanie. Podniósł, ze ciągłe kontrole inspirowane przez sąsiadów doprowadziły jednak do tego, że zamiast rozwijać swoją działalność rozwija się w zakresie poznawania prawa. Stwierdził także, że niezrozumiały był dla niego zarzut zbierania bez zezwolenia odpadów opakowaniowych, bowiem stalowe beczki kupował nie od firm lecz od ludzi jako złom stalowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów stanowi jedną z sankcji przewidzianych za naruszenie przepisów ustawy o odpadach lub naruszenie warunków udzielonego zezwolenia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że bez znaczenia w sprawie cofnięcia zezwolenia w zakresie zbierania i transportu odpadów jest rodzaj stwierdzonych naruszeń warunków udzielonego zezwolenia oraz przepisów ustawy. Ustawa o odpadach nie posługuje się rozróżnieniem na istotne i nieistotne warunków zezwolenia czy naruszenia jej przepisów, które różnicowałyby rodzaje sankcji stosowanych z tego tytułu. Zastosowanie się do wezwania organu winno nastąpić bez zbędnej zwłoki. W kontrolowanej sprawie przedmiotowe wezwanie skarżący odebrał w dniu [...] kwietnia 2004 roku, a w dniu [...] kwietnia 2008 r. przeprowadzona została kontrola mająca na celu ustalenie zastosowania się posiadacza odpadów do tego wezwania. Porównanie tych dwóch dat oraz treść skierowanego do skarżącego wezwania dowodzi, że miał on dostatecznie dużo czasu aby zastosować się do opisanych wyżej nakazów. Jeżeli zaś posiadacz odpadów mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Zatem w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że posiadacz odpadów działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem gromadził on bowiem odpady o kodach: 17 04 01 (miedź, brąz, mosiądz), 17 04 02 (aluminium), 17 04 03 (ołów), 17 04 04 (cynk), 17 04 06 (cyna), 17 04 07 (mieszaniny metali) oraz 19 12 03 (metale nieżelazne) w zamykanych beczkach ustawionych na nieutwardzonym gruncie, co jest niezgodne z punktem III. 2 zezwolenia. Ponadto przetrzymywane one były bowiem częściowo na powierzchni ziemi, zamiast – jak wynikało to z tego samego punktu zezwolenia – wyłącznie w kontenerach ustawionych na placu, co naruszało obowiązek w zakresie selektywnego zbierania odpadów, który nałożony został punktem V.1 zezwolenia. W ocenie Sądu podstawą uchylenia udzielonego zezwolenia nie mógł jednak być, mimo jego zasadności, zarzut naruszenia art. 28 ustawy o odpadach w zakresie zbierania odpadów opakowaniowych w postaci beczek metalowych dlatego, że posiadacz odpadów nie został wcześniej wezwany do usunięcia tego naruszenia. Z tych samych względów podstawy uchylenia przedmiotowego zezwolenia nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach nakazujący posiadaczowi odpadów prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym ich katalogiem. W sytuacji gdy skarżący z uwagi na niezależne od niego czynniki nie mógł się wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków w zakresie gromadzenia i właściwej selekcji odpadów, winien on ograniczyć zakres prowadzonej przez siebie działalności. Skarżący nie skorzystał także z możliwości wystąpienia o zmianę przez Starostę warunków udzielonego zezwolenia. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. przez "niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy i poprzez błędne ustalenie, iż skarżący wezwanie organu do zaniechania stwierdzonych naruszeń w zakresie postępowania z odpadami odebrał w dniu [...] kwietnia 2004 r., a tym samym miał dostatecznie dużo czasu aby do dnia następnej kontroli, która miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2008 r. zastosować się do nakazów określonych przez organ, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wezwanie do zaniechania naruszeń odebrał w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc miał jedynie 7 dni na zastosowanie się do wszystkich nakazów i usunięcia wszystkich naruszeń, co pozostało niezauważone przez Sąd I Instancji i w konsekwencji doprowadziło do uznania, że istniały przesłanki dla cofnięcia przez organ zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów w postaci złomu i wywarło wpływ na końcowy wynik sprawy" oraz naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach polegające na "tolerowaniu przez Sąd I Instancji naruszenia przez organ wskazanych przepisów ustawy o odpadach przejawiającego się w zastosowaniu norm o których stanowi przepis art. 30 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, mimo braku ku temu przesłanek, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 151 P.p.s.a." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący miał jedynie 7 dni na zastosowanie się do treści wezwania i usunięcia wszystkich wymienionych w nim naruszeń. Nie miał więc fizycznej możliwości aby wypełnić wszystkie nałożone na niego wymogi, zwłaszcza, że organ nakazał skarżącemu dołączyć do dokumentacji zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej dla Firmy S., która jak to powszechnie wiadomo na terenie całego województwa śląskiego jest potentatem w dziedzinie skupu złomu. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach organ wezwał do "niezwłocznego zaniechania naruszeń", nie precyzując terminu dla wykonania nakazu, to winien zastosować powszechnie uznane i przyjęte reguły interpretacyjne dla określenia terminu "niezwłocznie", którego w żaden sposób nie można utożsamiać z terminem natychmiastowo. Ponadto organ nie uwzględnił istniejących uwarunkowań technicznych, nie wziął pod uwagę czasu jaki musi być niezbędny dla wykonania przez skarżącego jego zaleceń, a nadto, mimo że skarżący nie powoływał się na niemożność ich sfinalizowania np. z uwagi na brak środków finansowych, w sposób całkowicie arbitralny i nieuzasadniony przyjął, że skarżący nie wykonał zaleceń natychmiast. II Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Sam sposób sformułowania zarzutów nasuwa zastrzeżenia. Każdy z wymienionych w nich przepisów normuje inną materię procesową i naruszenie którejkolwiek z nich nie pozostaje w związku z pozostałymi. Stąd też każdy z przepisów, który skarżący wskazał jako naruszony, powinien być przedmiotem odrębnego zarzutu ze szczegółowym uzasadnieniem na czym to naruszenie polega. 2. Artykuł 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy. Dochowanie tego warunku potwierdza treść protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu [...] lutego 2009 r. Uzasadnienie zarzutu nie pozostaje w żądnym związku z treścią tego przepisu. 3. W żaden sposób nie wyjaśnił skarżący na czym polegało nierozpoznanie sprawy w jej granicach, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. 4. Natomiast mimo niewłaściwego sformułowania zarzutu prawidłowo powiązał skarżący art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. z art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach. Wprawdzie nie wskazał w jakiej postaci (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) naruszono ostatnio wymieniony przepis (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) jednak z treści uzasadnienia skargi można wnioskować, że chodziło o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Rzecz jednak w tym, że taki zarzut można skutecznie podnieść dopiero wówczas, gdy nie są już sporne okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę decyzji. Można tak przyjąć w odniesieniu do daty otrzymania wezwania przez skarżącego do usunięcia nieprawidłowości (16 kwietnia 2008 r.). Podanie daty o 4 lata wcześniejszej jest wynikiem niezrozumiałej – ale oczywistej – omyłki Sądu. Nie ma to jednak wpływu na ocenę prawidłowości cofnięcia zezwolenia. Skarżący – co wynika z jego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności z dnia [...] września 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2004 r. uwzględniającej ten wniosek znał swoje obowiązki wynikające z ustawy oraz warunki, na których uzyskał zezwolenie. Na popełniane uchybienia zwrócono mu już uwagę w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008 r. (wymownie obrazuje je dołączona dokumentacja fotograficzna), w której uczestniczył i otrzymał odpis protokołu z tej czynności. Zatem twierdzenie, że miał zaledwie 8 dni na usunięcie uchybień (co stosownie do art. 30 ust. 1 – winien uczynić niezwłocznie) jest nieporozumieniem. Przy niespornie ustalonych (bo tego w skardze nie podważono) naruszeniach obowiązków, wyliczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowość zastosowania (subsumcji) art. 30 ust. 2 nie nasuwa wątpliwości. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 oaz art. 145 § 1 lit. a/ P.p.s.a. (tego drugiego przez niezastosowanie) należało uznać za chybiony. 4. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. nie mógł być rozważony przez Sąd kasacyjny z tej przyczyny, że nie został on powiązany z żadnym przepisem procedury administracyjnej, którego naruszenia przez organ administracji publicznej Sąd nie dostrzegł. Taki przepis stanowi normę odniesienia dla kontroli wyroku Sądu I instancji, co do oceny odnoszącej się do dochowania zasad procesowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji (por. J.P. Tarno, Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 369) Sąd nie może wyręczać skarżącego poprzez wyszukiwanie przepisów, które winny być powołane w prawidłowo sformułowanym zarzucie. 5. Natomiast art. 141 § 4 P.p.s.a. nie pozostaje w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy. W tym drugim jest mowa o naruszeniach przepisów procedur administracyjnych, a nie procedury sądowej (P.p.s.a.). Artykuł 141 § 4 jest przepisem o charakterze formalnym. Określa wymogi, które powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia. Dotyczy to także sytuacji, w której Sąd pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stwarza domniemanie, że ich nie rozważał. Taka jak wyżej sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie a wymogi formalne (stan sprawy, opisanie zarzutów, stanowisk stron, podstawa prawna i jej wyjaśnienie) zostały dochowane. Uzasadnienie zarzutu w tej części jest nieadekwatne do treści przepisu. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.