IV SA/Gl 694/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...]. z dnia [...] na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w jej § 1 przyjęto od Miasta C. zadanie publiczne – założenie i prowadzenie przedszkola specjalnego. Zgodnie z § 2 uchwały przyjęcie zadania miało nastąpić na podstawie porozumienia zawartego przez Zarząd Powiatu [...] z Burmistrzem Miasta C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...], na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) zakładanie i prowadzenie przedszkoli specjalnych należy do zadań własnych gminy. Natomiast stosownie do ust. 5b cytowanego artykułu jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. W ocenie skarżącego Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła przepisy art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisy art. 8 i art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podniósł, iż możliwość zawierania przez powiat porozumień w sprawie powierzenia zadań publicznych z jednostkami samorządu terytorialnego nie oznacza istnienia zupełnej swobody w ich wyborze. Zgodnie z zasadą pomocniczości zawartą w Konstytucji RP jest bowiem dopuszczalne przekazywanie zadań publicznych wyłącznie w ramach tego samego szczebla samorządu lub też przekazywanie ich w "dół". Tym samym powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. Ostatecznie wskazano, że przejęcie zadań publicznych uregulowane jest w przepisach ustrojowych i może się odbywać wyłącznie na zasadach w nich ustanowionych. Szczególnego podkreślenia wymaga art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje wyłącznie możliwość przekazywania zadań własnych gminy innej gminie. W konsekwencji zdaniem Wojewody gmina choć może na podstawie porozumień przejmować do wykonywania zadania należące zarówno do właściwości administracji rządowej jak i właściwości jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, to jednak zadania własne może powierzać do wykonania wyłącznie innej gminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż żaden z przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji nie stanowi wprost, iż możliwość przyjmowania przez powiat zadań publicznych została ograniczona wyłącznie do jednostek samorządowych szczebla powiatowego i wojewódzkiego. W ocenie organu art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym posługuje się pojęciem "jednostki lokalnego samorządu terytorialnego", które niewątpliwie obejmuje również gminy. O dopuszczalności podjęcia zaskarżonej uchwały świadczy również pośrednio treść art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Stanowisko prezentowane przez skarżącego prowadzi do bezpodstawnego, nie znajdującego oparcia w cytowanym przepisie, zakazu zakładania i prowadzenia przez powiaty niektórych szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, jak np. przedszkoli specjalnych. Ponadto organ argumentował, iż § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach ( Dz. U. Nr 52, poz. 467 z późn. zm.) stanowi, że w skład specjalnego ośrodka szkolno – wychowawczego może także wchodzić przedszkole specjalne utworzone na podstawie porozumienia między właściwymi organami prowadzącymi. Przyjęcie odmiennej wykładni prezentowanej przez Wojewodę spowodowałoby, iż przepis pozostałby martwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa, co w świetle art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym powoduje jej nieważność. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w [...] w związku z czym skarga wniesiona w [...] spełnia warunki z art. 81 ust. 1 tej ustawy. Uchwała dotyczy przejęcia przez powiat zadań własnych gminy z powołaniem się na przepisy art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8 a ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem przepisy te nie upoważniają do takich działań. Mówią one o powierzeniu prowadzenia zadań publicznych. Zapis ten należy interpretować z uwzględnieniem całokształtu unormowań ustrojowych samorządu terytorialnego, co rzeczywiście prowadzi do wniosku, że zadania gmin nie mogą być ani przenoszone, ani powierzane wyższym szczeblom tego samorządu. W szczególności działania takie muszą być przewidziane w ustawach ustrojowych obu jednostek samorządowych, między którymi miałoby dojść do przeniesienia lub powierzenia zadań. W przypadku pierwszego typu to jest przeniesienia zadań sprawa jest jednoznaczna na gruncie obu ustaw – o samorządzie powiatowym i o samorządzie gminnym. Art. 4 ust. 5 tej pierwszej dopuszcza bowiem przekazanie przez powiat jego zadań, a art. 5 ust. 1 umożliwia mu przejęcie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Już w tej ustawie nie ma więc mowy o przejęciu przez powiat wykonywania zadań gmin. Druga ustawa w tym zakresie także przewiduje wyłącznie przejęcie przez gminy wykonywania zadań rządowych, powiatowych lub wojewódzkich, ale nie odwrotnie. Nie inaczej jest w przypadku powierzenia prowadzenia zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego. Wprawdzie sam przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest w tym względzie jednoznaczny, jednak nie może być on – jak już wspomniano – odczytywany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustaw samorządowych. Tymczasem nie ma takiego przepisu, który gminie umożliwiałby powierzenie powiatowi jej własnych zadań. Jedyny wyjątek odnosi się do miast na prawach powiatu, które z mocy art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami, co zresztą jest oczywiste, skoro według art. 92 ust. 2 tej ustawy miasto takie jest gminą. W niniejszej sprawie o taki przypadek jednak nie chodzi. Natomiast ustawa o samorządzie gminnym pozwala gminom wyłącznie na zawieranie związków i porozumień międzygminnych. Tak więc gmina nie dysponuje podstawą prawną do przekazania ( powierzenia ) wykonywania jej zadań powiatowi. Tym samym właściwa wykładnia powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym wyklucza objęcie nimi przyjmowania przez powiat zadań publicznych od gminy. Ta konstatacja jest wystarczająca do podważenia legalności przedmiotowej uchwały. Dla pełnego obrazu sprawy można jedynie wyjaśnić, że poza problematyką objętą niniejszym postępowaniem leży kwestia możliwości założenia i prowadzenia przez powiat przedszkola specjalnego. W żadnym razie nie może się to bowiem odbyć w trybie zastosowanym w omawianej uchwale. Zwrócić jednak wypadnie uwagę na regulację z art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572, ze zm.), który pozwala jednostkom samorządu terytorialnego zakładanie i prowadzenie szkół, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką, dla której jest to zadaniem własnym. Pomijając to, czy dopuszczalne jest w oparciu o ten przepis zawarcie porozumienia pozwalającego powiatowi na założenie przedszkola, zaznaczyć należy, że w tym trybie nie następuje przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej, lecz wyłącznie poszerzenie zakresu działania jednej jednostki przez założenie i prowadzenie konkretnej placówki. W ten sposób jednostka, do której należy określone zadanie oświatowe, nie może się wyzbyć obowiązku wykonywania zadań określonych ustawami jako jej zadanie własne. Mimo założenia szkoły przez inną jednostkę, zadania własne w zakresie prowadzenia danego typu szkół nadal będą spoczywać na tej pierwszej jednostce. Porozumienie z art. 5 ust. 5 b i c ustawy oświatowej nie odnosi się zatem ogólnie do zadań publicznych w określonej sferze działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły. Porozumienie to musi przy tym poprzedzać założenie szkoły, co jasno wynika z tego przepisu. Samo założenie szkoły powiatowej następuje zaś na podstawie aktu założycielskiego, uchwalonego przez radę powiatu ( art. 58 ust. 1 i 6 cyt. ustawy). Zaskarżona uchwała nie spełnia tych warunków, w związku z czym nie można jej traktować jako uchwały w przedmiocie założenia i prowadzenia konkretnego przedszkola. A ponieważ – jak to wykazano we wcześniejszych wywodach – sprzeczne z prawem jest przewidziane w niej przejęcie przez Powiat [...] zadań własnych Miasta C., to stwierdzenie nieważności uchwały okazało się konieczne. Dlatego też z mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. su.