II GW 10/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Maria Myślińska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa O. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działającej w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. (znak: [...]), w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. postanawia: 1. wskazać Marszałka Województwa O. jako organ właściwy w sprawie, 2. w pozostałej części wniosek oddalić; Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. Marszałek Województwa O. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Ministrem Środowiska poprzez wskazanie Ministra Środowiska jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. Już z uzasadnienia wniosku wynikało, że wolą wnioskodawcy było zarówno żądanie wyznaczenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. (znak: [...]), w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. jak i określenia formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wolę tę potwierdził wnioskodawca na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r., na której jego pełnomocnik sprecyzował wniosek. W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz., 1071 ze zm.) Minister Środowiska uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. (znak: [...]), w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. i przekazał wyżej wskazaną sprawę Marszałkowi Województwa O. do załatwienia. W ocenie Marszałka Województwa O. przekazanie przedmiotowej sprawy Marszałkowi Województwa O. pozbawione jest podstaw. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że za wydobywanie w okresie od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 30 września 1999 r. kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji Nr [...] wymierzył l. K. A4 M. C. s.c. karę pieniężną w wysokości 1.620 000 zł, a za okres od dnia 1 października 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. - karę pieniężną w wysokości 888.122,40 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r., Sygn. akt 6 II SA/1683/03, uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., a także stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana. WSA w Warszawie w powyższym wyroku wskazał, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, a ponadto, iż Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję nie zwrócił uwagi na przedawnienie orzekania o wymierzeniu kary. Mając na uwadze wskazany wyrok WSA w W. Minister Środowiska uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji - Wojewodą O. Pismem z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Ministerstwo Środowiska wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny ze złoża P. II z rażącym naruszeniem koncesji, nałożonej powyższą decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Minister Środowiska stwierdził dokonanie nadpłaty w kwocie 1.003.248,96 zł wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Natomiast sprawę stwierdzenia nadpłaty w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Urzędu Gminy P., Minister Środowiska wyłączył do odrębnego postępowania, motywując to koniecznością rozpatrzenia wniosku Gminy P. o zawieszenie postępowania. Wnioskujący wskazał, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. organem administracji geologicznej udzielającym koncesji jest Marszałek. W dacie przejęcia powyższej kompetencji przez Marszałka Województwa O. od Wojewody O. przedmiotową sprawę, dotyczącą zwrotu nadpłaty prowadził Minister Środowiska, tak więc nie mogła być ona przekazana do dalszego prowadzenia w dniu 01.01.2006 r. przez Wojewodę O. Marszałkowi Województwa O., a przekazaniu podlegały jedynie akta przedmiotowej sprawy. Dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Środowiska przekazał niniejszą sprawę do załatwienia Marszałkowi Województwa O. jako właściwemu, jego zdaniem w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Minister Środowiska stwierdził nieważność własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o przekazaniu przedmiotowej sprawy do załatwienia Marszałkowi Województwa O. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie nadpłaty zostało wszczęte z urzędu, brak zatem podstaw do przekazania sprawy w trybie art. 65 k.p.a., który dotyczy tylko spraw wszczętych na wniosek. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] uzupełnioną decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Minister Środowiska umorzył toczące się przed nim postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu wyżej wskazanej administracyjnej kary pieniężnej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., Sygn. akt: VI SAB/Wa1/07, zobowiązał Ministra Środowiska do przekazania właściwemu organowi nierozpoznanej części wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. H. K. Polska Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I.-K. A4 M. C. s.c. Organ dodał, iż w wyżej wskazanym wyroku z dnia 29.11.2007 r. WSA w W. nie wskazał, który organ jest właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że to Minister a nie sąd rozpatrujący skargę na bezczynność, powinien ocenić swą właściwość do rozpatrzenia żądania strony o zwrot pozostałej części nadpłaty z odsetkami i podjąć stosowne działanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem wnioskodawcy zwrotu bezpodstawnie pobranej kary pieniężnej powinien dokonać Minister Środowiska a nie Marszałek Województwa O. z budżetu Województwa. Wskazał jednocześnie, że to właśnie Minister Środowiska ww. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody O. i orzekł co do istoty sprawy wymierzając karę pieniężną, przy niewłaściwym oznaczeniu adresata tej decyzji. Wymierzenie kary pieniężnej przez Ministra Środowiska nastąpiło mimo przedawnienia orzekania o wymierzeniu kary, tak więc to Minister Środowiska ponosi odpowiedzialność za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a przedmiotowy zwrot powinien nastąpić z budżetu Skarbu Państwa, a nie z budżetu Województwa O. Marszałek Województwa O. dodał, że nie przejął objętej niniejszym postępowaniem sprawy od Wojewody O., gdyż w dacie przejścia kompetencji było prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu kary pieniężnej przez Ministra Środowiska. Przejął jedynie akta przedmiotowej sprawy. Wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2005 r. w sprawie sposobu i trybu przejęcia toczących się postępowań sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu do jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U Nr 213, poz. 1777) Wojewoda mógł przekazać tylko sprawy związane z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi, załatwianymi do chwili przekazania przez Wojewodę O. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy Minister Środowiska prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, w dacie przejścia kompetencji, bezpodstawnie, po dwóch latach, przekazał sprawę zwrotu ww. nadpłaty Marszałkowi Województwa Opolskiego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Minister Środowiska wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działających razem w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin ze złoża P. II z rażącym naruszeniem koncesji, nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. jest Marszałek Województwa O. Uczestnik postępowania H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działające w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie - zwrotu nienależnej kary pieniężnej - jest Marszałek Województwa O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kwestie dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 Kodeks postępowania administracyjnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Przedmiot sporu kompetencyjnego nie obejmuje jednak formy załatwienia sprawy, co oznacza, że nie jest zasadne żądanie by rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny określił czy w sprawie powinna zapaść decyzja administracyjna. Z tego też powodu wniosek w części obejmującej żądanie określenia formy załatwienia sprawy (wydania decyzji) podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działający w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. zwróciły się do Ministra Środowiska o zwrot nadpłaty wraz z odsetkami z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. (znak: [...]). Z niejasnych powodów sprawa w przedmiocie zwrotu nadpłaty prowadzona była jako postępowanie wszczęte z urzędu. Minister Środowiska dokonywał czynności, których tok wskazywał, że jako odrębne uznawał postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty i samego zwrotu nadpłaty. W rzeczywistości prowadzone było jedno postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty wszczęte na wniosek strony. Kwestię tę szczegółowo wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. , sygn. akt VI SAB/Wa 1/07. Wyrażone w tej mierze poglądy Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Minister Środowiska zakończył postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty w kwocie 1.003.248,96 zł. wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Do rozpatrzenia pozostała sprawa w części dotyczącej nadpłaty w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Urzędu Gminy P. Kara pieniężna za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji została nałożona na podstawie art. 128 ust. 1 i ust. 4 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy we wskazanym brzmieniu, do kar pieniężnych, o których była mowa w art. 128 ust. 1 stosować należało odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługiwały organom koncesyjnym. Przepisy te znajdowały zastosowanie na skutek działania regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. nr 110, poz. 1190 ). Zgodnie z tym przepisem do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosować należało przepisy dotychczasowe, to jest art. 128 prawa geologicznego i górniczego mimo skreślenia tego przepisu zgodnie z art. 1 pkt 85 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 r. Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie został uchylony i nadal obowiązuje. Jak z tego wynika do kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stosować należy przepis art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego we wskazanym brzmieniu. Oznacza to odpowiednie stosowanie przepisów o zobowiązaniach podatkowych oraz właściwość organów koncesyjnych w zakresie kompetencji przyznanych przez przepisy o zobowiązaniach podatkowych organom podatkowym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w znajdującym zastosowanie art. 128 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego ustawodawca posłużył się określeniem " do kar (...) stosuje się odpowiednio" a nie jedynie "do wymierzania kar" lub zbliżonym, mogącym wskazywać na wolę stosowania, zmodyfikowanych przez zmianę właściwości organów, przepisów o zobowiązaniach podatkowych jedynie w zakresie wymierzania kar pieniężnych. Wobec tego uprawnione jest stwierdzenie, że omawiany przepis art. 128 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego znajduje zastosowanie również w przypadku powstania nadpłaty kwoty nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. W konsekwencji odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 9 działu III Ordynacji podatkowej a organem o kompetencjach przysługujących organom podatkowym jest organ koncesyjny. Według art. 16 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym do końca 2005 r. organem udzielającym koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych był Wojewoda. Na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 - art. 8 pkt 2) organem koncesyjnym o identycznych kompetencjach stał się Marszałek Województwa. Tym samym wygasły kompetencje organów administracji rządowej do rozpatrywania spraw w przedmiocie udzielania koncesji we wskazywanym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej samej przyczyny doszło do przejścia na Marszałków Województw dotychczasowych kompetencji Wojewodów do prowadzenia postępowań w szeroko rozumianym przedmiocie kar pieniężnych, w tym w przedmiocie zwrotu nadpłaconych lub nienależnie zapłaconych kar. Na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej odtworzyć można wolę ustawodawcy daleko idącego przeniesienia dotychczasowych kompetencji organów administracji rządowej na organy administracji samorządowej we wskazanych w ustawie dziedzinach, w tym prawa geologicznego i górniczego. Wobec tego nie jest uprawniona zawężająca wykładnia przepisów określających nowouzyskane kompetencje organów samorządowych. W niniejszej sprawie zachodzi dodatkowo istotna przesłanka wynikająca z przepisów postępowania. W wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 1/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I. - K. A4 M. C. s.c. na bezczynność Ministra Środowiska, zobowiązał Ministra Środowiska do przekazania organowi właściwemu nierozpoznanej części wniosku z dnia 17 czerwca 2005 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 359/08. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego zagadnienie dopuszczalności takiego sposobu sformułowania sentencji wyroku pozostawała poza granicami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji wyrok z dnia 29 listopada 2007 r. zachowuje wszelkie cechy prawomocności formalnej i materialnej określone w art. 168, 170 i 171 p.p.s.a. Z tej przyczyny wiążące dla innych sądów i organów administracji publicznej jest rozstrzygnięcie, z którego wynika brak właściwości Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosku o zwrot nadpłaconej kary pieniężne. Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie rozstrzygnął wiążąco o tym jaki, inny niż Minister Środowiska, organ jest właściwy w sprawie, związanie prawomocnym wyrokiem zawęża zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć w sporze kompetencyjnym. W uzasadnieniu wniosku przedstawiana jest argumentacja wiążąca się z zagadnieniem z jakich środków (budżetu państwa czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego) ma być wypłacona zwracana nadpłata. Rozstrzyganie tej kwestii wykracza poza granice sporu kompetencyjnego. Wskazanie organu właściwego w sprawie nie oznacza określenia źródeł pochodzenia zwracanych kwot. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia.