V SA/Wa 3123/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009r. sprawy ze skargi A.K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skargę oddala W dniu [...] kwietnia 2007 r., Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. uznała, iż A. K. oraz A. H. - wobec udzielenia zamówienia publicznego w trybie z wolnej reki - naruszyli dyscyplinę finansów publicznych. Wskazano, że A. K. jest winna umyślnego zaś A. H. nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W związku z powyższym wobec ww. zastosowano karę upomnienia i obciążono ich kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że A. H. - Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] [...] [...] w W. oraz A. K. - pełniąca funkcję Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Administracyjnych [...] [...] [...], umową z [...] października 2006 r., nr [...], udzielili zamówienia publicznego na zadanie "[...]". Zaznaczono, że przy wyborze trybu postępowania nieprawidłowo udzielono zamówienia z wolnej ręki, błędnie przyjmując, iż zaistniała przesłanka uzasadniająca udzielenie zamówienia w ww. trybie, określona w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), tj. wyjątkowa sytuacja niewynikająca z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć. Regionalna Komisja Orzekająca wskazała, że należało zastosować takie tryby udzielenia zamówienia, które zapewniłby dostęp do zamówienia co najmniej kilku potencjalnym wykonawcom. Zastosowanie trybu z wolnej ręki pozbawiło bowiem [...] możliwości wyboru najkorzystniejszej spośród kilku ofert. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia A. K. oraz A. H. zwrócili się o uchylenie rozstrzygnięcia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, a także o uniewinnienie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w dniu [...] października 2008 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w części dotyczącej A. H., uniewinniając go od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, natomiast w części dotyczącej A. K., zaskarżone orzeczenie utrzymała w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż podnoszona przez obwinionych na etapie odwołania możliwość utraty przez [...] niewykorzystanej dotacji, nie uzasadniała udzielenia zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki. Jednocześnie zaznaczono, że A. H. nie podpisał umowy z [...] października 2006 r. o wykonanie zadnia "[...]", zatem nie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odnośnie A. K. wskazano, iż miała możliwość zachowania się zgodnego z prawem czego jednak nie uczyniła, a wobec tego w orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej prawidłowo oceniono, iż ww. należy przypisać winę umyślną. Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. (data nadania pocztowego) A. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2008 r., w części dotyczącej pkt. 4 rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła m. in. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Wyjaśniła, że udzieliła zamówienia publicznego na zadnie "[...]" przy zastosowaniu trybu z wolnej reki. W ocenie skarżącej zastosowanie ww. trybu uzasadniała przesłanka wskazana w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. wyjątkowa sytuacja niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego. Wyjaśniła, iż wyjątkowa sytuacja spowodowana była tym, że dopiero na podstawie umowy z [...] października 2006 r. Województwo [...] przekazało zamawiającemu, tj.[...] [...] [...] w W. środki finansowe w wysokości [...] zł na realizację ww. zadania. Umowa została natomiast zawarta w oparciu o uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r. o nr [...]. Skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym wskazano, że nie było podstaw do udzielenia zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki, gdyż już [...] września 2006 r. mogła dowiedzieć się o przyznanej [...] dotacji. Podniosła, iż uzyskanie informacji o przyznanej dotacji już w dniu [...] września 2006 r. było niemożliwe. Wyjaśniła, że nie otrzymała zaproszenia na posiedzenie Zarządu Województwa, na którym przyjęta została uchwała o udzieleniu [...] środków finansowych. Ponadto w dniu [...] września 2006 r. nie powiadomiono jej o treści podjętej uchwały. Kilkakrotnie podkreśliła, iż nie była w stanie przewidzieć, czy w ogóle i kiedy dotacja zostanie przyznana. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, do dnia zawarcia umowy o przekazaniu środków finansowych, tj. do dnia [...] października 2006 r. nie było podstaw do podjęcia jakichkolwiek kroków w celu udzielenia zamówienia publicznego na realizację ww. zadania. Skarżąca nie zgodziła się również z powołanym przez Komisje argumentem, iż fakt długotrwałych starań o przyznanie dotacji wyklucza, wskazaną w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych konieczność natychmiastowego wykonania zadania. Wyjaśniła, iż okoliczność przyznania dotacji po upływie tak długiego okresu oraz skomplikowany charakter zadania spowodowały konieczność jego natychmiastowego wykonania. Podniosła, że inwestycja miała znaczenie dla dalszej modernizacji [...], a niewykonanie projektu spowodowałoby zablokowanie innych prac. Biorąc zatem pod uwagę długi okres starania się o dotację oraz późne jej przyznanie zaistniała konieczność zastosowania trybu z wolnej ręki. A. K. wskazała ponadto, iż w niniejszej sprawie nie dokonano również oceny stopnia szkodliwości zarzucanego jej czynu, który w jej ocenie był znikomy, co na podstawie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, winno skutkować rezygnacją z dochodzenia odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm, prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania argumentacja strony skarżącej sprowadza się do twierdzenia, iż udzielając zamówienia na wykonanie zadania "[...]" zasadnie uczyniła to w trybie z wolnej ręki. W ocenie zainteresowanej zastosowanie miał bowiem art. 67 ust. 1 pkt 3. ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), bowiem wskazana w nim wyjątkowa sytuacja niewynikająca z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć oraz konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia, uniemożliwiły zachowanie terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy w dniu [...] października 2006 r. A. K. - pełniąca funkcję Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Administracyjnych [...] [...] [...], udzieliła zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki na wykonanie zadania "[...]" (umowa nr [...] na kwotę [...] zł). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 3 ww. ustawy, zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 a, ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielenia zamówienia publicznego. Jak wynika z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych podstawowymi trybami udzielania zamówienia są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony zaś zamawiający może udzielić zamówienia w trybie negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę albo licytacji elektronicznej tylko w przypadkach określonych w ustawie. W niniejszej sprawie strona skarżąca powołując się, m.in. na możliwość utraty niewykorzystanych środków finansowych przekazanych [...] w formie dotacji udzieliła zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki. Jednakże nawet możliwość utraty dotacji nie może stanowić podstawy zastosowania art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. W ocenie Sądu orzekająca w sprawie Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych słusznie podkreśliła iż, podstawowym kryterium oceny działania podmiotów zobowiązanych jest zachowanie ładu finansów publicznych. Zachowanie tego ładu bezwzględnie wymaga zastosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych. W związku z powyższym nawet możliwość nie wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na zrealizowanie zadania nie może stanowić w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania trybu z wolnej ręki w oparciu o przepisy art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Zatem pomimo istniejącej możliwości utraty środków przekazanych w formie dotacji, zachowanie ładu finansów publicznych wymagało stosowania ww. ustawy. Zauważyć również należy, iż orzekające w sprawie Komisje przyznały rację skarżącej, co do złożonego charakteru sytuacji w jakiej znalazł się [...], jednocześnie prawidłowo podkreślając, że niezależnie od powyższego należało zastosować bardziej konkurencyjny tryb zamówienia publicznego, który umożliwiłby jednostce wybór spośród kilku ofert. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - w odpowiedzi na argumentację skarżącej, iż niewykonanie projektu w sposób bezzwłoczny spowodowałoby zablokowanie dalszych inwestycji niezbędnych do funkcjonowania [...] [...] - Komisja słusznie podkreśliła, że planując zadania na rok 2007 musiano przewidywać opóźnienie w realizacji budowy [...], bowiem sama zainteresowana wskazała, iż nie była pewna, czy i kiedy dotacja umożliwiająca wykonanie zadania zostanie przyzna. Ponadto w ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej dotyczącą naruszenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z jego treścią nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Jednocześnie jak wynika z art. 28 ust. 2 ww. ustawy przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia. W treści zaskarżonego orzeczenia jednoznacznie wskazano, iż "istotą naruszeń dyscypliny finansów publicznych z zakresu zamówień publicznych jest ich formalny charakter. Nie ma konieczności wykazywania, iż faktycznie nie dokonano wyboru najkorzystniejszej oferty i tym samym mniej korzystnego sposobu realizacji zadania oraz że wystąpiła szkoda. Wszystkie bowiem naruszenia określone w art. od 5 do 18 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały uznane przez ustawodawcę, co do zasady, za szkodliwe dla finansów publicznych". Mając na uwadze powyższe oraz charakter przypisanego skarżącej naruszenia i wartość udzielonego zamówienia ([...] zł) nie można przyjąć, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych był znikomy. Z tych względów na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.