II GSK 811/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Maria Myślińska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 193/08 w sprawie ze skargi P.K.N. O. Spółka Akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., 2. zasądza od P.K.N.O. Spółka Akcyjna w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 193/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. – po rozpoznaniu skargi P.K.N. O. S.A. w P. (powoływana jako: P.O. S.A.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie może być wykonana, a także zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz wymienionej wyżej Spółki. Sąd I instancji uwzględnił w szczególności następujące fakty: Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. zawiadomił P.O. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. w O. bez zezwolenia zarządcy drogi – przez umieszczenie trzech reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "ORLEN VERVA". Organ poinformował stronę o terminie przeprowadzenia oględzin miejsca umieszczenia reklam w pasie drogowym, wzywając do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, przy czym w treści pisma wskazano, iż wezwanie kierowane jest do uprawnionych reprezentantów Spółki z o.o. N.P.. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. nałożył na P.O. S.A. karę pieniężną w wysokości 52.472,90 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. w O. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "ORLEN VERVA", w okresie od dnia 16 maja 2006 r. do 25 kwietnia 2007 r. Organ wskazał, że ekspozycja reklamy w formie baneru reklamowego o treści "ORLEN VERVA" zamocowanego na konstrukcji wsporczej miała miejsce w okresie od 16 maja 2006 r. do 12 stycznia 2007 r. oraz w dniu 18 kwietnia 2007 r. W odniesieniu do reklamy o treści "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" organ podał, że jest to reklama wolnostojąca, zbudowana z dziesięciu tablic posiadających treści reklamowe, połączonych ze sobą ściankami bocznymi o kształcie prostokątnym oraz ścianką górną o kształcie prostokątnym, w związku z czym obliczono karę pieniężną biorąc pod uwagę powierzchnię wszystkich dziesięciu tablic. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i wymierzyło P.O. S.A. karę pieniężną w wysokości 52.453,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. w O. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "ORLEN VERVA" w okresie od dnia 16 maja 2006 r. do 25 kwietnia 2007 r. SKO w O. uznało, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość kary pieniężnej za umieszczoną w pasie drogowym konstrukcję do mocowania baneru reklamowego, gdyż należna za jeden dzień opłata obliczona od powierzchni 1,08 m reklamy wynosi 1,94 zł, stąd kara w tej części wynosi 19,40 zł. Z tego względu, orzekając co do istoty sprawy, organ odwoławczy skorygował wysokość kary pieniężnej. Wypowiadając się w pozostałym zakresie co do naliczania kary w niniejszej sprawie, organ II instancji przytoczył definicję reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i stwierdził, że Prezydent Miasta O. stosował prawidłową metodę wyliczania kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Obliczając powierzchnię reklamy wzięto bowiem do obliczeń powierzchnię nośników informacji wizualnej, a więc tablic z naniesioną treścią oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych. Przepisy ustawy regulujące nakładanie opłat oraz kar za zajęcie pasa drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek w nich określonych właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia − nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest wysokość nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Reklamą w świetle art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem WSA w O., organy orzekające w sprawie ustaliły wysokość należnej kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, przyjmując do obliczenia iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowanego pasa i stawki opłaty za 1 m2 pasa drogowego, zaś skarżąca kwestionuje tak ustaloną wysokość kary pieniężnej, gdyż organy do jej ustalenia przyjęły rzut poziomy powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami stosownie do art. 4 pkt 23 tej ustawy, co w jej ocenie stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu I instancji, SKO w O. prawidłowo do ustalenia kary pieniężnej przyjęło liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami, ponieważ tak stanowi definicja reklamy zawarta w ustawie o drogach publicznych. Sąd I instancji nie podzielił prezentowanego w skardze poglądu, iż przepis ten określa jedynie zakres pojęciowy reklamy i nie może stanowić podstawy obliczania wysokości nałożonych kar. W zaskarżonym wyroku za niezasadny uznano też zarzut błędnego zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania w tej sprawie oraz braku jej udziału w toku postępowania. Zawiadomienie z dnia 11 sierpnia 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy zostało prawidłowo skierowane do P. O. S.A. w P.. Co prawda w pkt III tego zawiadomienia zawarto wezwanie skierowane do uprawnionych reprezentantów Spółki z o.o. N. P. do złożenia wyjaśnień w sprawie, nie oznacza to jednak w ocenie Sądu I instancji, iż z wcześniejszej treści tego zawiadomienia nie wynikało jednoznacznie kto jest stroną wszczętego postępowania oraz jaki jest przedmiot tego postępowania. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki i w sytuacji wątpliwości co do prawidłowości wszczętego postępowania nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca wyjaśniła tę sprawę kontaktując się z organem prowadzącym. Sąd I instancji stwierdził jednak, że organy orzekające wyliczając wysokości kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pominęły okoliczność, iż nośniki informacji reklamy o treści "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" były umieszczone jedynie na pięciu tablicach składających się na reklamę, natomiast pozostałych pięć tablic znajdujących się po drugiej stronie nie nosiły żadnych treści reklamowych. W odniesieniu do reklamy o treści "strzałka kierunkowa", składającej się z dwóch tablic reklamowych, Sąd I instancji podzielił zaś pogląd organów, iż skoro reklama powyższa jest dwustronna do obliczenia kary pieniężnej należało przyjąć powierzchnię obu tych tablic. Co do natomiast wcześniej opisanej reklamy – składającej się z dziesięciu tablic, tylko pięć z nich zawiera nośniki informacji w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Z decyzji organu I instancji wynika, że kwotę kary pieniężnej wyliczono z uwzględnieniem powierzchni dziesięciu tablic tej reklamy, co w ocenie Sądu I instancji stanowi o błędnym zastosowaniu art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż reklama ta zbudowana jest z posiadających treści reklamowe dziesięciu tablic połączonych ze sobą ściankami bocznymi o kształcie prostokątnym oraz ścianką górną o kształcie prostokątnym. Na podstawie tych ustaleń wyliczył karę, zaś organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się uchybienia w sposobie obliczenia powierzchni reklamy i w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że organ I instancji "wziął bowiem każdorazowo do obliczeń powierzchnię nośników informacji wizualnej, a więc tablic z naniesioną treścią oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych". W ocenie Sądu I instancji świadczy to o błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, ponieważ jedynie pięć tablic tej reklamy nosiło treści reklamowe, zaś pozostałe tablice takich treści reklamowych nie zawierało, co oznacza, iż nie stanowiły one nośnika informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie. Zatem ustalona kwota kary pieniężnej nie znajduje uzasadnienia w treści art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi P.O. S.A. na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, SKO zarzuciło: 1) naruszenie art. 4 pkt 23 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie każdy z elementów podlega opłacie, 2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, który zawiera wewnętrznie sprzeczne stwierdzenia, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, iż art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych przejrzyście precyzuje warunki uznania urządzenia za reklamę w rozumieniu przepisów powyższej ustawy oraz zwrócił uwagę na niekonsekwencję w rozumowaniu Sądu I instancji. Kasator uznał, iż brak było w sprawie podstaw do sformułowania przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 4 pkt 23 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a błędna wykładnia powyższego przepisu pozostaje w związku z wynikiem sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.O. S.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym uzależniony był zatem od ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. W granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie była kwestia dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności decyzji − tylko w odniesieniu do zaprezentowanego w postępowaniu administracyjnym sposobu wyliczenia kary pieniężnej wyłącznie w stosunku do umieszczonej bez zezwolenia w pasie drogowym reklamy oznaczonej skrótowo "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO". Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że dokonane w postępowaniu administracyjnym wyliczenie kary pieniężnej − z uwzględnieniem powierzchni 10 tablic, a nie tylko 5, na których zamieszczono z jednej strony poszczególne napisy "SKLEP 24h", "MYJNIA", "PARKING TIR", "ODKURZACZ", "LOTTO", było wadliwe i oznaczało naruszenie art. 40 ust. 6 w związku z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem 5 tablic zawierało treści reklamowe (nośniki informacji). W konsekwencji Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Kwestionując stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna podniosła naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 4 pkt 23 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię wskutek nieuwzględnienia potrzeby wzięcia pod uwagę każdego z elementów reklamy. Zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego łączył się z podniesieniem obrazy przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Ponadto kasator zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec wewnętrznie sprzecznych stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się trzeba z kasatorem, iż Sąd I instancji orzekając w sprawie nie uwzględnił przede wszystkim prawidłowej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama − nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko (dura lex sed lex), bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. Podkreślić wypada, że w definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania. Prezentowanie zatem wprost (stricte) informacji nie jest jedynym wyznacznikiem, na podstawie którego oceniać trzeba zakres rozumienia pojęcia "reklama" na gruncie specyficznej regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, wykluczając pięć tablic przymocowanych po przeciwnej stronie niż tablice zawierające napisy "SKLEP 24h", "MYJNIA", "PARKING TIR", "ODKURZACZ", "LOTTO", w istocie ograniczył się do uwzględnienia tylko pierwszej części cytowanej definicji z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji SKO nie można było pominąć potrzeby wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Nie ulega też wątpliwości, iż to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy). Jedynie ustalenie, że w konkretnym przypadku nie wchodził w rachubę żaden z elementów składowych pojęcia reklamy według omówionej już definicji ustawowej, mogłoby podważyć legalność kary wymierzonej w postępowaniu odwoławczym. Z podanych powodów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wymagał uchylenia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO, uwzględni prawidłową wykładnię art. 4 pkt 23 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, którą dotychczas w rozważanym przypadku pominął, uchylając zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zadba, aby treść uzasadnienia przyszłego wyroku – w swym całokształcie – uwzględniała zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.