II SA/Bd 147/09

Dnia 24 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 marca 2009 roku sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wydaną, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] powyższym rozstrzygnięciem uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Do wydania powyższych orzeczeń doszło na podstawie przedstawionego poniżej stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Starosta W. przyznał skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] września 2003 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6 , poz. 56 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że spełnione zostały warunki do pobierania świadczenia przedemerytalnego w wysokości zaliczkowej z uwagi na trwające postępowanie dotyczące ustalenia wysokości emerytury przez organ rentowy. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w G. na podstawie art. 37 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 września 2003 r. odmówił ustalenia wysokości emerytury celem ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że nie zalicza się skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym, co oznacza niespełnienie wymaganego kryterium wieku 35 lat pracy. Powyższa decyzja został przesłana do PUP w W. w dniu [...] października 2003 r. W wyniku wniesionego odwołania przez skarżącego, Sąd Okręgowy w T., Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zobowiązał ZUS do ustalenia wysokości emerytury skarżącego w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego. Sąd stwierdził, że organ rentowy nie jest uprawniony do oceny przesłanek skutkujących prawem do świadczenia przedemerytalnego. Badanie tych przesłanek (określonych w art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) a w konsekwencji podjecie decyzji o prawie lub braku tego prawa do świadczenia przedemerytalnego należą do decyzji organu administracji rządowej. Rola organu rentowego ograniczona jest jedynie do wyliczenia wysokości emerytury zgodnie z dyspozycją art. 53 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. Nr 162, poz. 118 ze zm.). Na skutek apelacji ZUS Oddział w T., Sąd Apelacyjny – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. uchylił wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt [...] wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sąd apelacyjny w uzasadnieniu powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2003 r. ([...]) stwierdził, że ZUS jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury. Decyzja przyznająca świadczenie przedemerytalne, należąca do wyłącznej kompetencji starosty, musi być poprzedzona decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, tę zaś na wniosek powiatowego urzędu pracy wydaje organ rentowy, stosując przepisy dotyczące postępowania w sprawach świadczeń emerytalnych. Natomiast decyzja organu rentowego bądź ustala wysokość emerytury, bądź też odmawia takiego ustalenia w sytuacji, gdy brak po temu warunków (brak wystarczających okresów składkowych i nieskładkowych). Z uwagi na powyższe orzeczenie Sądu Apelacyjnego w G. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ZUS z urzędu wstrzymał skarżącemu wypłatę świadczenia począwszy od dnia [...] listopada 2007 r. w związku z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] października 2003 r. odmawiającej prawa do ustalenia emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1366), art. 76 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 104 kpa orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] września 2003 r. do [...] lipca 2004 r. W wyniku wniesionego odwołania przez skarżącego, Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w z zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało wznowić postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia 24 września 2009 r. o przyznaniu świadczenia, i na podstawie art. 145 § 1pkt 7 kpa uchylić tą decyzję i wydać właściwe orzeczenie. Z uwagi na wskazówki zawarte w powyższej decyzji Wojewody [...] Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 7 kpa uchylił decyzję wydaną w dniu [...] września 2003 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] września 2003 r. w kwocie zaliczkowej i jednocześnie w punkcie drugim orzeczenia odmówił ww. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że [...] października 2008 r. skarżący odmówił odebrania decyzji. Po uprawomocnieniu się powyższej decyzji, wydanej w wyniku wznowionego postępowania, Starosta W. w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] września 2004 r. do [...] lipca 2007 r. w kwocie [...] oraz za okres od [...] sierpnia 2004 r. do [...] października 2007 r. w kwocie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że skoro organ rentowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówił ustalenia wysokości emerytury celem ustalenia świadczenia przedemerytalnego i wyrok Sądu w tym zakresie uprawomocnił się w dniu [...] kwietnia 2006 r., oraz ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wstrzymał wypłatę świadczenia, to zastosowanie znalazł art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zażądał wyjaśnienia całej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia wskazał, że na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wypłacone świadczenie przedemerytalne jest nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Niemniej ze względu na wadliwie prowadzone postępowanie zarówno przez organ rentowy jak i Starostę Wąbrzeskiego oraz z uwagi na opieszałość w załatwieniu sprawy strona nie powinna ponosić skutków takiego działania. Organ odwoławczy stwierdził z uwagi na powyższe uchybienia, że bezzasadne jest żądnie od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] grudnia 2006 r. do [...] października 2007 r. Natomiast z uwagi na brak w aktach sprawy szczegółowego określenia świadczenia przedemerytalnego z uwzględnieniem zaliczki na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie społeczne) uznał, iż należy decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozparzenia przez ten organ w celu ustalenia właściwej wysokości świadczenia przedemerytalnego wypłaconego skarżącemu w okresie łącznie od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji na podstawie art. 61 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej P.p.s.a. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarówno orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2009 r. Wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] września 2008 r. wskazujące, że przepis art. 146 § 1 kpa wprowadza ograniczenie do zastosowania art. 145 § 1 pkt 7 kpa, iż nie może nastąpić uchylenie decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat. W ocenie skarżącego, decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2008 r. jest taką samą decyzją jak ta wydana wcześniej w dniu [...] maja 2008 r. Wojewoda zatem rozpoznając odwołanie powinien stwierdzić jej nieważność, a nie uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący dodał również, że organ mógł nie zaliczyć mu pracy w gospodarstwie rolnym i odmówić przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Mógł bowiem w okresie jego przyznania jeszcze pracować, aby nabyć uprawnienia. Obecnie orzeczenie o zwrocie świadczenia z uwagi na niską wypłaconą skarżącemu emeryturę jest bardzo krzywdzące dla niego i narusza art. 7 kpa. W ocenie skarżącego organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji naruszy również art. 6 kpa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniona pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z powodów innych niż podniesione zostały w skardze. W myśl bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty W. z dnia [...] listopada 2008 r. wydane zostały związku z decyzją z dnia [...] października 2008 r. dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa. Wadliwość decyzji z dnia [...] października 2008 r. polega na tym, że w wyniku wznowionego postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 7 kpa uchylona została decyzja wydana w dniu [...] września 2003 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego, która została doręczona [...] października 2003 r. Natomiast decyzja z dnia [...] października 2008 r. doręczona została w dniu [...] października 2008 r., co potwierdza adnotacja zawarta na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, iż adresat odmówił odebrania korespondencji. Powyższe oznacza, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wydana z naruszeniem art. 146 § 1 kpa, który to przepis stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W literaturze podnosi się, że Kpa uzależnia wznowienie postępowania od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu z art. 146 § 1 kpa oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej - art. 146 § 2 kpa. W istocie rzeczy nie są to jednak przesłanki negatywne uniemożliwiające wznowienie postępowania, ale wyłącznie przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. Pokreślił to NSA w wyroku z dnia 17 września 1999 r. (I SA 1956/98, LEX nr 48560), stwierdzając, że art. 146 "zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Tak więc gdyby nawet organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej jednak uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej (wyr. NSA z dnia 23 czerwca 1999 r., IV SA 598/99, LEX nr 48672). Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla określenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka z art. 146 § 1, ma fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Pojęcia tego nie należy mylić z faktem wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Fakt doręczenia decyzji został udokumentowany w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru. Obowiązkiem organów administracyjnych było zatem wyjaśnienie, czy decyzja wydana po zakończeniu postępowania wznowieniowego nie została doręczona po upływie 5 lat określonych w art. 146 § 1 kpa. W świetle powyższego uchybienia organ odwoławczy jako organ nadzorczy przedwcześnie orzekł rozpatrując odwołanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 138 kpa. Organ ten w pierwszej kolejności w ramach sprawowanego nadzoru winien zawiesić postępowanie odwoławcze, do czasu wzruszenia decyzji z dnia [...] października 2008 r., która z uwagi na doręczenie jej z uchybieniem art. 146 § 1 kpa okazała się wadliwa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.