II OSK 1069/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 51/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu 2. zasądza od J. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1069/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 51/09 po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że na wniosek skarżącej zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku gospodarczego na kostnicę na działce nr [...] w S. przez Parafię Rzymsko Katolicką pod wezwaniem [...]. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz G. wydał decyzję o odmowie uchylenia powyższej decyzji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Skarżąca o wznowienie postępowania wystąpiła pismem z dnia [...] lutego 2008 r. , zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz G. wznowił postępowanie. Odmowa uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa nastąpiła ze względu na to, iż postępowanie w sprawie jej wydania było przeprowadzone prawidłowo. Wnioskująca o wznowienie nie uzyskała przymiotu strony, gdyż jej działka znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, którego dotyczyło postępowanie. Nie może więc skutecznie doprowadzić do wznowienia postępowania. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji podając w uzasadnieniu, że nieruchomość skarżącej nie przylega do terenu inwestycji, jest od niej oddzielona drogą gminną. We wniosku o wznowienie skarżąca podnosiła argumenty natury faktycznej, a nie takie, które mogłyby być utożsamione z jej interesem prawnym. Skargę do sądu administracyjnego wniosła J. R. podnosząc, że błędnie nie została uznana w zwykłym postępowaniu za stronę, a także zarzucała naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w zakresie analizy funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Front kostnicy będzie się znajdował naprzeciw jedynych okien pokoi dziennych domu skarżącej, co ograniczy korzystanie z jej nieruchomości i naruszy dobra osobiste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną. W motywach wyroku Sąd wskazał na uprawnienia inwestora wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie prawa do zabudowy a jednocześnie na wynikające z art. 54 ust. 2 lit. d tej ustawy prawo osoby trzeciej do domagania się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób, w tym także właścicieli lub użytkowników wieczystych których grunty nie sąsiadują bezpośrednio z terenem należącym do inwestora, bowiem w każdej sprawie decydujące znaczenie mają okoliczności danej sprawy, przy czym jest to uzależnione od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji. W takim aspekcie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona, a zwłaszcza dlaczego organy obu instancji uważają, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Należało przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącej i wykazać, że w stosunku do spornej inwestycji nie ma ona interesu prawnego. Nie jest wystarczające odwołanie się do wzajemnego usytuowania działek inwestora i skarżącej wskazując na brak wspólnej granicy, co miałoby automatycznie oznaczać, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Został też zaskarżoną decyzją naruszony art. 107 ( 3 kpa wobec niepełnego uzasadnienia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 ( 4 ppsa poprzez błędne uzasadnienie w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 kpa bowiem nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, podczas gdy stan faktyczny sprawy został dokładnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniony, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez błędne przyjęcie, że został naruszony przez organy art. 107 ( 3 kpa, pomimo iż warunki tego przepisu zostały w sprawie spełnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polegać miałoby naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 i 77 kpa. Niesporne jest przecież w sprawie, że nieruchomość skarżącej nie przylega do nieruchomości inwestora, lecz znajduje się po drugiej stronie drogi, zaś podnoszone przez skarżącą okoliczności takie jak obniżenie wartości jej nieruchomości, ograniczenie prawa do wypoczynku, wpływ na jej dobre samopoczucie, poczucie bezpieczeństwa, spokojne mieszkanie oraz zagrożenie jej zdrowia psychicznego w razie realizacji przedmiotowej inwestycji, mają związek z interesem faktycznym a nie prawnym. Nie wystąpiła zatem przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: - art. 141 ( 4 ppsa poprzez w istocie brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 kpa, podczas gdy nie doszło do takich wad postępowania administracyjnego, gdyż stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim legitymacja materialno-prawna wnoszącej o wznowienie, został dokładnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniony, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez błędne przyjęcie, że został naruszony przez organy art. 107 ( 3 kpa, pomimo iż warunki tego przepisu zostały w sprawie spełnione. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podkreśla się, że poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomość skarżącej nie przylega do nieruchomości inwestora, przy czym na poparcie swojego twierdzenia, iż skarżąca ma interes prawny w sprawie podniosła ona okoliczności takie jak obniżenie wartości jej nieruchomości, ograniczenie prawa do wypoczynku, wpływ na jej dobre samopoczucie, poczucie bezpieczeństwa, spokojne mieszkanie oraz zagrożenie jej zdrowia psychicznego, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium mają związek z interesem faktycznym a nie prawnym, co powoduje, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał więc w istocie kierunku dalszego, ponownego postępowania. Zasadniczą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej kwestią jest to, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji administracyjne rozstrzygnięcie /decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym/ zostało oparte na przepisie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które w niniejszej sprawie miało na uwadze twierdzenie skarżącej, iż została ona pominięta w zwykłym postępowaniu zakończonym wydaniem na rzecz inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji "kostnicy", czyli w istocie domu przedpogrzebowego w istniejącym już parafialnym budynku gospodarczym, podczas gdy w jej ocenie powinna brać udział w tym postępowaniu ze względu na własny interes prawny, przeprowadził postępowanie stosownie do art. 149 ( 2 kpa i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku przesłanki wznowieniowej. Przepis art. 149 ( 2 kpa przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania, które wydaje się w sytuacji, gdy wnoszący o wznowienie powołuje się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 ( 1 kpa /w niniejszej sprawie podniesiona przez skarżącą okoliczność pominięcia jej przy wydaniu kwestionowanej decyzji/, umożliwia uruchomienie kolejnej fazy postępowania, to jest rozpoznawczej, w której organ wznowieniowy w pierwszym rzędzie bada, czy faktycznie zachodzi przesłanka wznowieniowa, na którą powołano się we wniosku. Dopiero w razie stwierdzenia, że taka przesłanka faktycznie występuje, organ przystępuje do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis art. 151 ( 1 pkt 1 kpa stanowi, że w sytuacji, gdy po zbadaniu /rozpoznaniu w myśl art. 149 ( 2 kpa/ , czy zaistniała powołana we wniosku przesłanka wznowieniowa stwierdza, że taka przesłana w rzeczywistości nie zaistniała, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /kwestionowanej wnioskiem o wznowienie/. Jako przesłankę wznowieniową skarżąca powołała nie dopuszczenie jej do postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, a więc przesłankę określoną w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącej stwierdził, że brak udziału skarżącej w zwykłym postępowaniu był prawidłowy, bowiem ma ona własną nieruchomość po przeciwnej stronie ulicy w odniesieniu do nieruchomości inwestora, zaś przytoczone przez skarżącą okoliczności, dla których w jej ocenie ze względu na własny interes prawny powinna brać udział w postępowaniu, nie wiążą się faktycznie z interesem prawnym /dobrami chronionymi prawem materialnym, które mają związek z realizacją przedmiotowej inwestycji w określonym miejscu/, lecz z punktu widzenia prawa publicznego należy je zakwalifikować jako interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast, dostrzegając to, iż rozpoznaniu podlega kwestia legitymacji materialno-prawnej skarżącej do żądania wznowienia postępowania stwierdził jedynie, że sprawa nie została w należyty sposób wyjaśniona w kontekście art. 7, 77 i 107 ( 3 kpa, cytując obszerne fragmenty komentarzy do kpa w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie zawierając jednak w istocie żadnej konkluzji, czyli odniesienia do stanu danej sprawy. Sąd wskazał przy tym na uprawnienia inwestora wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie prawa do zabudowy a jednocześnie na wynikające z art. 54 ust. 2 lit. d tej ustawy prawo osoby trzeciej do domagania się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób, w tym także właścicieli lub użytkowników wieczystych których grunty nie sąsiadują bezpośrednio z terenem należącym do inwestora, bowiem w każdej sprawie decydujące znaczenie mają okoliczności danej sprawy, przy czym jest to uzależnione od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji. Po myśli takich wywodów zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy zauważyć, że w niniejszej sprawie rzecz właśnie sprowadza się do dokonania oceny, czy osoba mająca nieruchomość położoną przy tej samej ulicy /jednak po drugiej stronie ulicy/ co nieruchomość parafialna, w razie podjęcia przez parafię zamiaru urządzenia w istniejącym na jej terenie obiekcie budowlanym kostnicy /domu przedpogrzebowego/ podnosząc, że realizacja takiego zamierzenia spowoduje utratę wartości nieruchomości oraz ewentualny wpływ na dobra osobiste /poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia/ ma interes prawny w sprawie, czy też podniesione okoliczności nie dotyczą w rzeczywistości oddziaływania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu przepisów prawa publicznego, jako obiektu budowlanego, lecz wskazują na interes faktyczny skarżącej. Do dokonania takiej oceny, nie było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji spowodowanie powrotu do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego /wyjaśniającego/, skoro niezbędne do rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone, jak to zasadnie twierdzi się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w związku z tym za celowe uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, który we własnym zakresie dokona niezbędnej oceny zasadności skargi w aspekcie takim, czy rację ma skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję, czy też wnoszące skargę kasacyjną Kolegium twierdząc, że z naruszeniem prawa twierdzi się w zaskarżonym wyroku, iż nie wyjaśniono szczegółowo, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, podczas gdy słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do tego, że zamierzenie inwestora - Parafii, nie ma związku z interesem prawnym skarżącej, zaś podnoszone przez nią okoliczności dotyczą interesu faktycznego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.