II SA/Wa 1523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA – Bronisław Szydło, – Janusz Walawski (spr.), Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu szkolenia za granicą 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 104 Kpa, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.), § 2 pkt 1 i 2, § 4 ust. 5 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102, poz. 1121 z późn. zm.) oraz art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił J. R. wypłacenia należności z tytułu zwrotu kosztów wyżywienia oraz zwrotu kosztów zakwaterowania podczas odbywania przez niego w trybie stacjonarnym studiów podyplomowych w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że ww. na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w okresie od dnia [...] lutego 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. został skierowany do odbycia powyżej określonych studiów podyplomowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę przysługiwało uposażenie i inne należności. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia określonego w sentencji decyzji, żołnierz skierowany na szkolenie za granicę otrzymywał: 1) stypendium miesięczne na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz kosztów wyżywienia w przypadku nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia, a także na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i naukowych, 2) zwrot kosztów zakwaterowania, w razie nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania w okresie szkolenia. Minister podniósł również, że porozumienie pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministrem Obrony [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie ustanowienia współpracy w dziedzinie obronności stanowiło w art. 4, że strona przyjmująca pokrywa koszty kształcenia stażystów i słuchaczy wyższych szkół wojskowych na warunkach, określonych właściwymi prawami danego państwa. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że strona polska nie była zobowiązana do wypłaty powyżej określonych świadczeń. Organ wskazał też, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. została podpisana umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] o współpracy w dziedzinie obronności, której postanowienia zmieniły zasady finansowania szkoleń i studiów na uczelniach Stron umowy. Zgodnie z art. 13 pkt 1 tej umowy, o ile Strony nie postanowią inaczej, w dziedzinie szkolenia, Państwo wysyłające pokrywa koszty transportu członków personelu wojskowego i cywilnego w obie strony, do punktu wjazdu na terytorium Państwa przyjmującego i w drodze powrotnej, od punktu wyjazdu z terytorium Państwa przyjmującego oraz pokrywa należne im świadczenia, wynikające z przepisów Państwa wysyłającego. Strony umowy w art. 14 postanowiły, że w celu jej wykonywania mogą być zawierane szczegółowe porozumienia. Na zasadzie wzajemności strona [...] nadal wypłacała oficerom polskim studiującym w [...], stypendium na pokrycie kosztów zakwaterowania i wyżywienia. Organ podał, że z pism Attache Obrony przy Ambasadzie [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. wynika, że J. R. nie korzystał podczas pobytu w [...] z nieodpłatnego zakwaterowania i posiłków, natomiast w okresie od lutego 2003 r. do czerwca 2004 r. strona [...] wypłaciła mu stypendium w łącznej kwocie [...] euro oraz "świadczenie rodzinne" w łącznej wysokości [...] euro. Wypłacone świadczenia wynikały z przyjętego przed skierowaniem oficera zobowiązania do pokrycia kosztów jego wyżywienia i zakwaterowania. Z powyższych pism – zdaniem organu wynika, że świadczenia te zostały wypłacone oficerowi z przeznaczeniem "w szczególności na mieszkanie i wyżywienie". Natomiast wypłacone oficerowi przez stronę polską stypendium nie było zwiększone z tytułu nieotrzymania przez niego bezpłatnego wyżywienia. Przeznaczone ono było na pokrycie przez niego kosztów utrzymania za granicą, a także na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i naukowych, przy czym niemożliwe jest określenie udziału poszczególnych kosztów w kwocie przyznanego stypendium. Reasumując organ podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja wysuwania przez oficera roszczeń o przyznanie świadczeń, które otrzymał, choćby od innego podmiotu, jednak na podstawie porozumienia tego podmiotu z podmiotem zobowiązanym do ich spełnienia. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 693 z późn. zm.), § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102, poz. 1121 z późn. zm.) oraz art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Z uzasadnienia decyzji nr [...] wynika, że Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw do zmiany swojej wcześniejszej decyzji, gdyż w jego ocenie, dostępne w przedmiotowej sprawie środki dowodowe nie pozwalają na uznanie zasadności roszczeń oficera. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z: naruszeniem 4 przepisów prawa materialnego, tj.: - rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102, poz. 1121 z późn. zm.); - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568 z późń. zm.); - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 50, poz. 525 z późń. zm.); - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 z późń. zm.). Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6-8, art. 12, art. 35, art. 67-68, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 oraz naruszenie art. 176 Konstytucji RP i art. 13 pkt 1 Porozumienia pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej RP a Ministrem Obrony Narodowej [...] w sprawie ustanowienia współpracy w dziedzinie obronności z dnia [...] kwietnia 2002 r. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej oraz o orzeczenie o istnieniu uprawnienia do spornego roszczenia. Wniósł również o wydanie postanowienia, informującego Prezesa Rady Ministrów o naruszeniach prawa i stwierdzonych uchybieniach. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że Minister Obrony Narodowej, prowadząc postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, powinien bezwzględnie przestrzegać przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności jego zasad. Stosownie do art. 7 Kpa, w toku postępowania organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Natomiast art. 77 § 1 i art. 80 Kpa stanowią, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, Minister Obrony Narodowej naruszył powyżej przytoczone przepisy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie przez organ charakteru otrzymanego przez skarżącego od strony [...] świadczenia pieniężnego podczas jego pobytu w [...]. Ta kwestia nie została przez organ wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i nie poparta wystarczającymi dowodami. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że w ramach realizowanej przez Strony współpracy, strona [...] zobowiązała się do pokrycia kosztów związanych z wyżywieniem i zakwaterowaniem skarżącego w okresie odbywania przez niego studiów podyplomowych na terytorium [...]. Podkreślić należy, że podjęte w tym zakresie działania Ministra Obrony Narodowej RP, a w szczególności przesłuchania świadków, wymiana korespondencji z Attache Obrony przy Ambasadzie [...] nie wyjaśniły tych wątpliwości. Z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie wynika, że strona [...] przekazała dokumenty, które mogą być nowymi dowodami w sprawie. Fakt ten przesądza, o tym, że istnieje możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, zezwalającego na całkowite wyjaśnienie istniejących wątpliwości, dotyczących spornego świadczenia. W tym stanie rzeczy organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest do bezspornego wyjaśnienia charakteru świadczenia otrzymanego przez skarżącego od strony [...]. Ustalenia te powinny znaleźć potwierdzenie w stosownych dokumentach. Organ powinien również wyjaśnić charakter prawny podpisanych przez Ministra Obrony Narodowej porozumień, tzn. czy zostały np. ratyfikowane, bo tylko takie mogą stanowić źródło powszechnie obowiązującego prawa o czym przesądza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, że są one zasadne jedynie w części, dotyczącej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów rozporządzeń Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie są trafne, gdyż przepisów tych organ nie stosował, ponieważ nie mają one zastosowania do żołnierzy. Reasumując stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.